前言
財政是國家基礎權力（infrastructural power）的展現，中央政府動員財力的能力是國家權力的基礎，也是國家設定社會各經濟實體相互作用的外延條件。[1]而公共財政制度攸關中央政府政策貫徹的能力，也影響中央與地方的關係。特別是在中國大陸這樣的單一國家，透過有效的財政制度，中央才能約制或有效指揮地方，但若中央財政制度又能夠同時提供地方政府適當的誘因，則將能促使地方完成中央的各項政策，並激發地方發展活力，有助於促進地方經濟成長與財政收入增長。
此外，就中共而言，中央與地方的財政關係同時也是中央與地方實際權力關係的核心問題，是基於一定的政治結構和財政體制而形成的。[2]而在學術界和實務界討論中共的財政事務時，其焦點乃是集中在中央政府和省級（省、直轄市、自治區等）政府之間的問題。1978年後的中共財政改革，意指省級地方政府從中央政府獲取較多的權力，國家經由將收入和支出的責任重新下放到地方，中央因而可以卸下行政與財政重擔，並且讓各省區可以因地制宜地規劃和發展地方建設。然而財政體制改革之過程，其實深受中央與地方關係的影響，中央和地方之間往往就財政分配問題形成雙方的談判賽局，而各地方之間的相對影響力，中共高層領導人的介入，都會影響到財政管理體制調整和中央與地方財政分配的結果。[3]
因此，中共中央與地方財政關係，往往是中央考量國家政經形勢及其與地方之間互動關係，因而採取不同的策略進行國家財政體制調整；而中央與地方之間的財政管理體制改革後，除會影響中央與地方間財政關係之變化，此一財政關係變化也會形成反饋(feedback)，而進一步影響到中央與地方之間的互動，以及地方之政治經濟發展。
本研究報告乃是以中共「分稅制」改革對於中央與地方關係之衝擊，以及對地方政經發展之影響為研究主題，除將分析分稅制改革前中央與地方互動關係及財政問題、中央決定實施分稅制之策略目的、分稅制之內涵及其對中央與地方財政關係之影響外，並將探討分稅制實施前後中央與地方的策略互動，中央與地方關係之變化，進而研究分稅制實施後對於地方財政經濟之影響。為使分析與論述更為具體而聚焦，並以特定省份，如廣東，為對象進行分析說明，以有效釐清分稅制對於地方省份財政經濟情勢及中央與地方關係之影響。
一、改革開放後（1978~1993）中共財政管理體制改革方向
中共改革開放以來，為調動地方積極性以促進經濟發展，對於國家財政體制及中央與地方財政劃分制度進行了較大幅度的改革。在財政體制上，為了調動地方的積極性，同時讓地方分擔國家財政重擔，從1980年起大部分省份改變了各種收入都層層上解中央財政、各種支出都層層向中央請撥款的「統收統支」財政體制，實行「劃分收支、分級包乾」的「財政承包制」（一般稱為「分灶吃飯」體制），即劃分中央與地方收入和支出的範圍，再按照各省的情況確定地方上交比例或中央定額補助。在此體制下，地方若超額完成計畫或有預算外自籌增加的收入，則地方政府可以自行運用財政盈餘，無須再報請上級財政部門批准，因而有效地調動了地方的積極性。
這種以「放權讓利」為基調的財政包乾（或稱「分灶吃飯」）制度轉變，除有效地擴大地方和企業財權，重構財政收支運行機制，使得地方的經濟自主性提高，並有能力推行符合地方需要的投資計畫。當時中共不僅對大部份省份實行「劃分收支、分級包乾」的財政體制，同時對部份省份和地區實行其他形式的財政辦法或特殊體制。例如，對廣東實行「劃分收支、定額上交」的包乾辦法。在收入方面，除中央直屬企業、事業單位的收入和關稅歸中央外，其餘的收入均為地方收入；關於支出，除中央直屬企業事業單位的支出歸中央外，其餘的支出均為地方支出。[4]
財政承包制不僅充份適應了改革開放初期的需要，對經濟建設產生積極作用，通過適當的分散財權，使沿海各省級成為較具自主性的利益主體，並能較有效地運用中央所賦予的優惠稅收政策，故從改革開放以來沿海各省便擺脫對中央的財政依賴，而透過保稅區、開放城市，跨入外向型的世界經濟體系與國際分工體系網絡，實現自籌財政經費以發展地方經濟與建設之目標，甚而能夠挹注中央財政，同時能大幅降低中央以預算經費和財政補助任意影響沿海各省經濟發展計畫的可能性。[5]
1983至1985年，中共財政部實施「利改稅」，使得中央與地方財政體制再次改變，[6]惟廣東、福建兩省仍維持「大包乾」體制，但廣東的上交定額調高，而福建的補助定額減少。雖然稅制改革和1985年新規定的中央地方財政體制是在改革和放權的名義下實施的，但企業和地方財政都發現自己在這一輪體制變動中吃了虧，因為中央財政直接收取的稅收從1982年的23%上昇到1986年的40%。所以此次體制變化引起了企業和地方財政的不滿，形成各省要求重新分配國家財政資源、競逐財政大餅的伏筆。[7]
二、分稅制改革前的中央與地方之財政問題
中國大陸從1980年起大部分省份都改變了各種收入都層層上解中央財政、各種支出都層層向中央請撥款的「統收統支」財政體制，改為實行「劃分收支、分級包乾」的新體制，劃分了中央與地方收入和支出的範圍，再按照各省的情況確定地方上交比例或中央定額補助。地方超額完成計畫和預算外自籌增加的收入，當地政府可以統籌使用，不必報請上級財政部門批准，[8]在此「分灶吃飯」式的財政體制上，確實擴大了地方的財政自主權，可以調動地方的積極性，能夠促進地方經濟發展、有利地方建設，同時讓地方分擔國家財政發生的困難，但是在此財政體系下，中央與地方之間，亦存在著若干財政問題。
例如，自1987年開始，國營企業紛紛要求採行一種自己創立的上交稅收承包制，稱之為企業改革，儘管財政部堅決反對，但地方政府卻積極支持。地方政府和企業聯手，標舉企業改革的旗幟，向財政部門施加壓力，要擴大企業財權，這也得到了中央政府內的改革派，如趙紫陽的支持。到了1988年這種承包制已經在全國普遍實行，以致1985年規定的「劃分稅種、分級包乾」的中央地方財政關係也被衝亂了；一些上交收入較多的省趁機提出要求實行「地方財政包乾」，由於地方政府能利用各種理由證明以後財政收入增長不快，從而壓低承包的上交數，財政包乾是明顯有利於地方，不利於中央財政的。1988年秋，財政部同意十幾個上解中央收入較大的省市實行財政包乾，其餘需要補助的省和自治區仍維持定額補助。[9]
1989、1990年，中國大陸經濟增長趨緩，但在地方財政包乾制下，中央財政對貧窮省份的補助無法減低，而上交省市的財政上交卻不足數，因此中央財政特別吃緊。於是中共中央財政部門，便構想採取新措施以收回若干財權。1991年中央財政部鼓勵試驗企業「利稅分流」的同時，也提出新的「分稅包乾」制，以重構中央地方財政關係，其目的在取消財政包乾，而與企業的「利稅分流」相互配合、相互支持。從1992年起，中共中央選擇了浙江、遼寧、重慶等九個省市進行上述的分稅制試點改革，其間又引發新一波的中央與地方的利益之爭。[10]顯示中國大陸在改革開放後，其中央與地方之間的財政問題一直持續存在。
就廣東與中央財政關係而言，1978~1993年以「放利讓權」為基調的財政改革中，中共為對廣東實行「劃分收支、定額上交」的包乾辦法，以擴大其地方財政權、調動地方積極性。在收入方面，除中央直屬企業、事業單位的收入和關稅歸中央外，其餘的收入均為地方收入；關於支出，除中央直屬企業事業單位的支出歸中央外，其餘的支出均為地方支出，無須如同其他各省增加的收入按一定比例上繳中央（即增收分成）。此為當時中共為配合實施「沿海經濟發展戰略」，給予廣東（以及福建）優惠於其他地區的財政政策（即「財政大包乾制度」），以充分利用粵、閩二省的有利條件，發展外向型經濟。[11]
惟此種差別待遇的財政政策和放權措施，雖對於調整中央與地方財政分配、擴大地方自主權產生相當的改革成效，但是卻造成全國各個地方的不公平競爭，並造成國家財力分散，導致中央財政收入佔國內生產總值和全國財政收入的比重都下滑而偏低，且中央的財政收入也無法滿足其財政支出的需要，弱化了中央政府的宏觀調控能力以及對社會經濟活動的主導力量，[12]同時也造成中央財政無法從富裕省、市汲取資源，建設貧窮省、區。因此，在廣東財政狀況轉好，經濟快速增長之後，引發國務院智囊機構批評廣東等財政大省削弱了中央政府財政力量與國家能力，致使中國的「諸侯經濟」格局更為強化，形成「弱中央、強地方」的情勢，對中國大陸政經發展構成嚴重威脅。[13]
此外，廣東等財政狀況較好的省份，內陸或貧窮省份也比經濟發展迅速。從中國大陸自給自足的十一個省份在1979年至1993年之經濟成長率觀察，廣東省經濟成長率平均高達21.32%，全國排名第二，1979年的GDP排名全國第六，1993年躍居第一，是經濟和財政情況甚佳的省份，卻因為中央賦予的特殊財政政策，而無須負擔太多的上繳任務。相對而言，滬、京、津三個直轄市必須上繳中央的財政負擔過重，江蘇、浙江等上繳任務雖屬合理但負擔也遠超過廣東、福建，因而對於中央賦予若干省份特殊政策感到不滿，認為中央財政政策應以「扶持弱者」為目標，但卻在財政調控方面偏好支持廣東。[14]
從1988年起，中央財政不得不同意上海的上交固定為105億，上海市財政增收可以留用。此後，廣東對中央上交卻直線上升，1991年已經達到70億，佔廣東當年實際徵收財政收入的百分之四十，此一上交額比十年之前增加六倍。廣東上交中央財政收入增長之快速，令其他各省市塵莫及。廣東也因此正在取上海而代之，成為中央政府不得不倚重的財政支柱。也正因為如此，分稅制改革前幾年，廣東省對於中央政府的地方自主性和政治影響力逐漸提高，中央政府對廣東也不得不「禮讓三分」聽任廣東擁有越來越多的政策自決權，[15]而中央政府的相對自主性和宏觀調控能力卻持續下降。
由此可知，最初中共財政體制改革的主要內容之一是對地方政府放權，目的是為了刺激地方政府更加盡力地動員財政收入，希望隨著各地方的收入增上升，中央的收入額也會增加（即使中央所得的份額會縮小）；但是改革開放至1990年代初期，實施財政包乾制十餘年的結果，卻使中央財政收入佔全國財政收入比例愈來愈少；即各級政府總收入大幅增加，然而中央政府財政收入絕對量雖增加，但其相對量（收入比例）卻在不斷萎縮。[16]此亦顯示出，在1980年代後期至1990年代初期，中國大陸中央與地方之間的財政問題持續惡化，影響到中央與地方的互動關係，以及中央在財政體制改革問題上的策略考量。
三、分稅制改革前中央與地方之互動關係
1979年7月至1987年間中央財政關係變動頻繁，乃是中國大陸政治經濟制度特徵所致。政治上的集權和立法機構虛設，使得中央與地方之間一直為財政利益而折衝，以致於中央與省市（含「計畫單列市」）之間的財政分配制度經常改變。因此，地方政府對中央政府的政策許諾缺乏信任感，故常運用中央所訂財政政策的操作空間極力爭取地方利益，結果使中央地方的財政關係更加不穩定。[17]
而1980年代中期，在趙紫陽推動的「沿海經濟發展戰略」的前後，為使沿海各省大力加強對外貿易和引進外資的工作，中共放鬆了中央對地方政府的財政控制，從而也鼓勵了東南沿海地區的地方主義。[18]此外，由於改革開放後，中央賦予沿海各省優惠財政權力，但後來因中央稅收能力下降，使得廣東等地方各省受到「諸侯經濟」、「地方已成『國中之國』」、「弱中央、強地方」等批評，中共中央乃逐漸對沿海各省作出財政限縮措施。其目的是在避免各省財政自主權持續提高，而出現追求本地經濟利益而不顧國家整體經濟利益之情勢。[19]
當時中共保勢力也認為，由於中央賦予之「優惠政策」造成廣東省與內地的經濟差距迅速擴大，可能因而導致中共政權的政治危機。因此，1989年江澤民上台後不久，即已意識到改革開放後，廣東等沿海地區所享有的政策優惠導致東西部差距拉大，可能危及中國大陸的社會穩定。[20]凡此，都使得廣東的改革開放和經濟發展被批評為「地方主義」現象，而引發中央與地方、改革菁英與保守勢力的在意識形態和政經路線上發生嚴重的爭議。中共中央因而在八九天安門事件後展開「治理整頓」的經濟政策，使得中共內部反對改革開放的保守力量重新抬頭。鄧小平惟恐此一局勢不能扭轉，讓保守派在十四大（1992年12月召開）確定以「反和平演變」為基本路線，則其後果將是造成中國大陸經濟的大衰退。鄧小平了解其中潛存的政經危機，乃決定在1992年初先到南方，利用廣東力量對北方保守派發動攻勢，此為借重地方勢力包圍中央的策略。[21]顯示中共財政問題不僅形成了沿海省份與內陸省份的鬥爭，同時也促使了中央政治派系之衝突，而且中央支持改革路線的派系之衝突又回過頭來，援引在國家財政體制改革政策上受惠的地方省份力量，來突破和反制保守勢力的約制。
此外，中共推動財政體制改革後，地方自主性提高，衝擊中央與地方關係。因為改革開放後，由於經濟資源和政治資源分配不均及政策失衡，造成中央與省級、發達地區與發展滯後地區的矛盾日益嚴重。[22]從中共中央在財政、政令推動和人事安排等諸方面觀察，顯示出改革開放十餘年後，中央協調和控制地方的力量大大地遭到削弱。而地方諸省－尤其沿海地區地方政府－的自主性不斷提昇，不但可以抵制中央的某些政策，更會以積極的態度和主動作為迫使中央在政策上修正或改變，或要求新的優惠政策。而廣東等地方以「擦邊球」的方式，自行推出遊走中央政策、法令許可邊緣之措施，事後才要求中央認可之情形亦甚為普遍。凡此都使得地方政府在其轄區當地的影響力超越中央，同時，地方政府對中央政府的政策影響力也日益增強。[23]從廣東經濟發展後政經實力增強的影響，可以觀察到在1990年代初期，沿海地方各省自主性逐漸提高，而中央控制力及政策主導力弱化，已經嚴重衝擊到中央與地方的關係。
四、中共決定實施分稅制之原因及策略考量
1994年以前中共對各地區實行差別待遇的財政政策和放權措施，雖對於調整中央與地方財政分配、擴大地方自主權產生相當的改革成效，但是在財政包乾體制下，也出現若干重大問題，而迫使中共中央決定進一步改革財政管理體制。例如地方政府以擴大自己的收入來源為主要目標，而往往不惜犧牲中央利益。[24]此外，不同的財政包乾方法導致地區分配不公，如中央對廣東等特定省區賦予的特殊財政政策，造成全國各個地方的不公平競爭，引發貧窮省份的反彈，造成地方衝突發生。[25]而且，財政包乾制度實施既久，在全國財政收入的比例當中，中央財政收入偏低，以致中央的財政收入無法滿足其財政支出需要，並造成國家財力分散，弱化了中央政府的宏觀調控能力及其對社會經濟活動的主導力量，[26]也因此中央政府難以將汲取自富裕省市之財政資源，有效地轉移至貧窮省區。[27]再者，財政承包制，強化了地方利益機制，加劇了地方保護主義；其表現在財政方面，如許多地方政府超越權限制定所謂的優惠政策，給予特定企業以賦稅特權，又有些地方政府訂定規則辦法，以亂攤派、亂集資、亂設卡、亂收費、亂漲價等各種地方特別政策（又稱「土政策」）向民眾、企業、廠商徵收財政費用。[28]這些地方財政措施亂象，使得中共中央體認到當時的財政管理體制確有改革之必要。
大陸學者曾經批評「財政包乾」制度是「一個具有嚴重缺陷的財政體制」，「與現代化財政體制──分稅制與統一稅率相比，中國的財政包乾制是一種非規範化、非科學化、非市場化、非現代化的財政體制。」[29][32]被其他省份和若干中央領導人批評是存在著「地方主義」、「諸侯經濟」的問題，從而也引發應該對廣東繼續放權或中央應該收權（收回賦予廣東之特殊權力）之爭。此外，在分稅制實施前，中央「不均衡發展策略」及特殊財政政策，賦予廣東經濟特權，造成沿海地區和內陸經濟差距擴大。[30]廣東的財政特殊利益，引發落後地區批評，並頻頻對中央施壓，要求比照經濟特區和沿海開放地區，享有中央授與的優惠政策。[31]同時，廣東也因在財政上享有特殊地位、抗拒上繳中央等因素，
尤其，從中共中央在財政、政令推動和人事安排等諸方面觀察，顯示出1990年代初期，在改革開放十餘年後，中央協調和控制地方的力量已大幅削弱；這其中，中央與地方財政力量之消長尤為關鍵。當時，地方諸省－尤其沿海地區地方政府－的自主性不斷提昇，不但可以抵制中央的某些政策，更會以積極的態度和主動作為迫使中央調整政策，或要求新的優惠措施。甚至有論者批評地方政府在其轄區當地的影響力往往超越中央，同時，地方政府對中央政府的政策影響力也日益增強。[33]凡此均顯示 1990年代初期，沿海地方各省自主性逐漸提高，而中央控制力及政策主導力弱化，已經嚴重衝擊到中央與地方關係的穩定性。尤其，1990年代初期出現的一些問題，如蘇聯解體、地方保護主義盛行、貪腐問題嚴重、各地動亂升高，使得中央政府更希望加強對地方的政治和經濟的控制。[34]在政府部門評估和行政部門智囊的評估下，中共中央了解到，只有以中央財政作為基礎，中央才能落實對地方控制和約束；此即為中共中央思考改革既有財政包乾體制的重要考量。
王紹光和胡鞍鋼認為，國家財政能力是影響中央與地方權力消長的重要因素，而中央在整體政府中的預算支出比例下降，乃是中央權力和職能衰退的證據之一。[35]因此中共必須改革財政體制，以「分稅制」提高中央政府財政能力，以增進中央之權力與職權。但是亦有其他文獻持不同觀點，認為1994年之前，中共財政制度乃是將愈來愈多的支出責任轉移給下級政府，亦即中央藉由其行政上位的優勢，控制了對於支出的制度變遷，使得地方政府在無法抗衡的情勢下，加重自身財政負擔，以減輕中央的財政支出。而1994年的分稅制改革，其重要目的之一則是要調整這種不斷下放支出責任予省級政府的趨勢，而推行分稅制改革，即是中共欲將中央和地方的支出責任，作較為合理的劃分。
五、分稅制實施對中央與地方財政關係之影響
在經過十餘年的改革開放後，中共當局在1990年代初期體認到，雖然為了促進地方經濟發展，必須賦予地方各省以相當的自主權和自主性，但是在考量強化國家能力的前提下，中央也必須加強對地方的控制權，其中之一的方法，即是透過財政控制－主要包括控制地方的財政收入和監督地方的財政活動－作為中央控制地方的有效手段。[36]
事實上，早在1990年，中共中央即有改革財稅體制的考慮，惟當時反對力量甚強，改革之議未能落實。到了1992年鄧小平發表南巡講話之際，中共內部進一步討論財政管理體制改革方向，並曾就分稅制改革問題爭論許久；而自1992年起，中共開始在進行試點，以「分稅制」取代財政包乾制；至1993年時，改革開放大步前進，全國財政卻出現失衡現象，中央財政經費不足，乃決意大力推動財政體制改革。[37]因此，國務院決定自1994年1月1日開始，在全中國大陸正式實行分稅制。[38]
然而，中共推動分稅制改革並非順暢無阻，其研議過程乃是歷經一連串的中央與地方的協商談判。因為中共中央決定推動財政包乾體制之改革，受到了貧窮省份的支持，但財政狀況優渥的省份則採取反對立場。所以，在中共中央決定採行分稅制之初，於各省進行試點之際，廣東等財政狀況較佳之省份，即採取若干策略試圖抵制，其中又以影響廣東利益最大，故其抵制最為強烈；後經當時國務院副總理朱鎔基親率相關官員赴廣東等十餘個省、市，與地方領導人進行溝通協調，分稅制始能於1994年初施行之。[39]
分稅制改革即劃分各級政府財稅的收支範圍，建立中央稅、地方稅和共享稅及「返還」制度。具體而言，分稅制係依中央和地方政府的事權，劃分各級財政的支出範圍，根據財權與事權相統一的原則，合理劃分中央和地方收入，實行中央財政對地方的稅收和轉移支付制度；中央集中必要的財力，[40]可以加強其宏觀調控的能力。此外，國務院並設立國稅局，於每一省區設一國稅局，使國稅局從省級地稅局分出，以提高中央與省級的收稅積極性，明顯區隔中央稅與省稅，增加國家整體稅收，不但遏止了省級政府「擁稅自重」的現象，防止廣東等省級政府在稅收上可能以多報少（以減少稅收上繳中央）之情形，更使得中央達到了收回向地方下放的權力、強調中央權威、集中財權和物權、控制預算資金的目標。但對廣東而言，由於稅權收回中央，使省的地方財政收入來源逐步縮小，而影響地方財政和經濟。[41]
而且，但由於地方政府強烈反對，特別是富裕省分的抵制，以致於中央與地方為「分稅制」進行協商的過程中，中央總是向地方作出重大讓步，以換取他們對於新財政體制的合作。所以，雖然分稅制自1994年開始實施，但直到2002年中央在增加財政收入的成績仍然有限。[42]
無論如何，1994年分稅制實施後，已初步而有效地劃分中央與地方政府間事權和財權，透過分稅制改革，按稅種劃分了中央與地方政府間的收入，確立了新的轉移支付體系及原則，並建立了中央、地方兩套稅務機構，確定了各自的徵管權。分稅制改革有其功能及其成效，至少使地方財政權有一定規模的稅收，中央財政與地方財政有獨立性，同時也提高了中央財政收入在全國財政收入中的比重，增強了中央宏觀調控能力。[43]分稅制的建立，對日後中央政府及地方政府的經費來源（財權）及所承擔的公共責任（事權），奠定了制度運作基本的遊戲規則，並改變了長期以來中央財政收入佔國內生產值比重下降之趨勢，[44]因此有效改善和扭轉了逐漸降低的國家財政能力，提高了中央約制地方的力量。
因此，中共1994年「分稅制」是一項重大的財政體制改革，明顯地調整和改變了中央與各省的關係，不僅中央政府因而可以有效地直接進行經濟經營管理，而取得推動宏觀經濟調控政策的基礎；而在此過程中，中央與省的財政關係大幅改變，中央得以掌握更高比例的財政稅收。[45]
在中共推動財政體制改革時，經由中央與地方協商談判的過程中，不但決定了新的財政管理體制措施，影響地方財政情勢與經濟社會動向，同時，也制約了中央政府與省的關係。[46]因此，中共的財政管理體制改革影響了中央與省的關係，同時，中央政府直接進行經濟經營管理的方式也因而改變，朝向以宏觀經濟調控作為地方控制政策的基礎。在此過程中，中央與省的財政關係快速改變，中央取得對財政稅收更高比例的控制。[47]
六、分稅制實施後對於地方財政經濟之影響
中共「分稅制」改革，提高中央財政稅收比例，也影響到地方財政收入與財政資源之運用，因此也產生若干問題，而可能影響地方經濟與財政。諸如分稅制實施後，地方政府支出不斷，但收入大減，使得地方財政惡化，投資計畫推動困難，而與中央政府自分稅制實施後連續出現財政盈餘的情況正好相反。[48]而值得從中央與地方關係及中央與地方財政問題進行觀察。此外，在中央與地方政府間的轉移支付制度，大都依靠中央和地方雙方的討價還價來實施，以中央財政補貼、專項撥款等彌補地方稅收的不足，偏離了財政收入再分配的效率優先原則。再者，分稅制改革後，中央與地方政府之間的事權和財政支出範圍，仍有許多稅種劃分不清、事權不明，以及支出責任不明等問題，常造成資金支出因缺乏規範、統一的方法，使得撥款存在隨意性，撥款使用的效果也難以監督，造成資金使用效益低下。還有，地方政府在分稅制實行後，面對預算支出責任有增無減，而預算內收入卻有相對減少，地方乃更需尋求預算外和體制外的財政資源，以因應地方建設和經濟發展之需要。凡此，均是分稅制改革後所面臨的問題，
此外，1994年分稅制改革涉及到財政分權問題，但由於地方政府作為地方公共團體的公法人資格沒有得到憲法與法律的確認，其法律主體資格並沒有真正的法律保障，在此框架下，地方各級政府很容易受到其上級政府的任意干預，於是「上級請客下級買單」之情形甚為普遍，加重了下級政府特別是基層政府的財政負擔，迫使基層政府不得不尋求制度外的非預算收入。此外，由於地方政府沒有獨立的主體資格地位，其財政責任最終可以轉嫁於其上級政府或中央政府承擔，而且地方又缺乏政府部門必要的民主監督機制，。「政績工程」等因素的刺激下，地方官員可能肆無忌憚的舉債經營，使得地方政府背負沈重的財政債務，成為分稅制實施後地方財政的潛在危機。[49]
而就分稅制實施後對於廣東地方財政之影響而言，由於1994年全中國大陸一體適用分稅制，改革開放以來廣東所擁有的「特殊政策」基本上已經取消，使得廣東的政策優勢不明顯了，其影響甚大。[50]表面上看來，分稅制實施後似乎對廣東省不利，但實際上，特殊財政政策取消後，廣東經濟依然快速發展。因為沒有了「特殊政策」，廣東的市場意識、競爭意識表現得更強烈，再加上廣東通過改革開放多年所累積的「先發優勢」，在分稅制實施後逐漸展現。因此，全國各地財政制度與政策一致後，廣東仍能維持經濟優勢。[51]
結語
中共1994年分稅制財政管理體制改革，在相當程度上解決了改革開放後財政包乾制所形成的中央財政困境，增強了中央的宏觀調控能力，但同時也影響到中央與地方的關係，提高了中央對於地方的財政控制能力。雖然，分稅制改革對於像廣東等原來財政狀況較為優越的省份造成影響，加重其財政上交中央的壓力，但是經過多年實踐之後，其經濟成長速度並未因此減緩。因此，分稅制財政管理體制改革，並未對於地方經濟造成負面影響。
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（本研究報告代表作者個人之意見）
[1]王紹光，「中國國家財政能力的下降及其後果」，甘陽、崔之元編，中國改革的政治經濟學（香港：牛津大學出版社，1997年），頁283。
[2] 熊文釗，大國地方──中國中央與地方關係憲政研究（北京：北京大學出版社，2005年8月），頁24。
[3] 黃修烈、潘兆民譯，Flemming Christiansen & Shirin M. Rai 著，中國政治與社會（台北：韋伯文化出版社，1999年9月），頁326。
[4]魏艾，「中國大陸的財政體制與政策」，張五岳主編，中國大陸研究（台北：新文京開發，2005年8月），頁360~361。
[5]林柏兆，分稅制下中央與省級的財政互動：委託－代理體制的轉變（台北：國立政治大學東亞研究所碩士論文，2003年），頁55。
[6] 中央政府對各省市實施「劃分稅種、核定收支、分級包乾」體制，其主要改變是將各種稅劃分成三大類，一類屬中央財政固定收入，一類屬地方財政固定收入，另一類屬是中央和地方共享收入。見鐘鼎，大陸財政現況（台北：行政院大陸委員會，1993年12月），頁160。
[7] 中央財政收入增加，則用於增加對西部各省、自治區的財政定額補助，每年遞增百分之十。見鐘鼎，前引書，頁160。
[8]湯應武，抉擇：1978年以來中國改革的歷程（北京：經濟日報出版社，1998年8月），頁226。
[9]鐘鼎，前引書，頁163~164。地方財政包乾是以過去一至三年的上交數為基數，確定一個固定的上交額，或一個上交額遞增率，除此之外的收支地方自理，不需中央過問。而這十幾個實行地方財政包乾的省市，其財政包乾的類型有三：一、「收入遞增包乾」，二、「總額分成加增長分成」，三、「上解額遞增包乾」。
[10]鐘鼎，前引書，頁164~165。
[11]黃仁德、鄭文發，中共改革開放後的財政調控（台北：華泰書局，1997年1月），頁139~140。
[12]王紹光、胡鞍鋼，中國國家能力報告（瀋陽：遼寧人民出版社，1992），頁6~7。
[13]見黃仁德、鄭文發，前引書；王紹光，分權的底線（北京：中國計劃出版社，1997年）；劉炫文，八○年代以來中國大陸「地方主義」之研究（台北：國立政治大學中山人文社會科學研究所碩士論文，1997年），頁3-23。
[14]黃仁德、鄭文發，前引書，頁145。
[15]鐘鼎，前引書，頁168。
[16]王紹光，「中國國家財政能力的下降及其後果」，，頁277。
[17]鐘鼎，前引書，頁157~162。
[18]莫里斯‧邁斯納著，杜蒲譯，毛澤東的中國及其後：中華人民共和國史（香港：中文大學出版社，2005年），頁442、頁453。
[19]林柏兆，分稅制下中央與省級的財政互動：委託－代理體制的轉變（台北：國立政治大學東亞研究所碩士論文，2003年），頁67。
[20]高新，降伏「廣東幫」（香港：明鏡出版社，1999年），頁224~225。
[21]鄭竹園，鄧小平路線與廣東發展經驗（台北：行政院大陸委員會，1993年5月），頁16~18。
[22]見王紹光、胡鞍鋼、康曉光編著，中國地區差距報告（台北：致良出版社，1996年）。
[23]張雅君，「地方主義的滋長」，吳安家主編，中共政治發展（台北：政治大學國際關係研究中心，1994年），頁229~230；王紹光，「地區差別與中央政府的介入」，頁190。
[24]王紹光，「中國國家財政能力的下降及其後果」，頁279~280。地方政府使本地企業的利潤留在本地的手段很多，大致可歸為三類：一、減免稅，二、對偷稅漏稅睜隻眼閉隻眼，三、在與所屬企業簽定承包合同時「慷慨大方」，把承包基數和遞增速度定得很低。
[25]熊文釗，前引書，頁89。
[26]王紹光、胡鞍鋼，前引書，頁6~7。
[27]見黃仁德、鄭文發，前引書；王紹光，前引書；劉炫文，前引書，頁3~23。
[28]熊文釗，前引書，頁85。
[29]王紹光、胡鞍鋼，前引書，頁115。
[30]高新，前引書，頁226；許卓雲，，頁117。
[31]張雅君，前引文，頁227；孔裕植，改革開放以來中共中央與地方關係之研究－地方保護主義之探討（台北：國立政治大學東亞研究所碩士論文，1995年），頁90~91。
[32]中央對廣東的財政待遇明顯有違常理，不僅是中央決策高層的政策偏差，也是廣東省政府抗拒上繳中央所導致。見黃仁德、鄭文發，前引書，頁145。
[33]張雅君，前引文，頁229~230；王紹光，「地區差別與中央政府的介入」，頁190。
[34] 樂為良、黃裕美譯，戰略暨國際研究中心(CSIS)、國際經濟研究院(IIE)著，重估中國崛起（台北：聯經出版社，2006年9月），頁75。
[35]王紹光、胡鞍鋼，前引書。
[36]熊文釗，前引書，頁26~31。
[37]王濤、謝濤、陳雷剛，「在市場經濟大潮中搏擊──盧瑞華訪談錄」，中共廣東省委黨史研究室編，廣東改革開放決策者訪談錄（廣州：廣東人民出版社，2008年9月），頁528~529。
[38]熊文釗，前引書，頁89。
[39] 當時國務院副總理朱鎔基帶隊乘專機南下，於1993年9月12日到達廣州，重點是要解決廣東怎麼辦的問題。朱鎔基等中央政府官員到廣州後，即與廣東省委、省政府的領導幹部舉行座談會，向廣東傳達黨中央、國務院關於財稅、金融、外貿、投資體制等改革方案的基本內容，並徵求廣東省對落實這些改革方案的意見。當時廣東席會議者包括省委書記謝非、省長朱森林、省人大主委林若、副省長盧瑞華等黨政領導幹部。當時經過謝非的政治運作，由盧瑞華向朱鎔基表達廣東方面對於稅制改革的意見（傅銳與張高麗亦表達補充意見）後，朱鎔基同意將分稅制的從以1992年為基數改為以1993年為基數，以維護地方的利益，並調動全國各地方的積極性；如此使得廣東省每年增加了120多億的稅收利益；由於分稅制對廣東影響最大，所以，當廣東意見被中央接受，而同意中央採行分稅制後，其他省市也就沒有意見了，分稅制的新機制在全國很快就建立起來了。見王濤、謝濤、陳雷剛，前引文，頁528~530。
[40]熊文釗，前引書，頁89。
[41]林柏兆，前引文，頁68~69。
[42]童振源，「中國的經濟發展戰略：轉型與挑戰」，林佳龍主編，未來中國：退化的極權主義（台北：財團法人台灣智庫，2004年1月），頁47。
[43]陳永生，「從中共的『十七大』檢視大陸財政體制的轉型」，新世紀中國政策：中共十七大觀察報告學術研討會論文集（台北：政治大學國際關係研究中心第四所，2007年12月），頁269。
[44] 陳永生，前引文，頁266。
[45] David S. G. Goodman, “China in reform: The View form Provinces, ” David S. G. Goodman ed. China’s Provinces in reform: Class, Community and Political Culture(New York: Routledge, 1997). pp.1~2.
[46]黃修烈、潘兆民譯，Flemming Christiansen & Shirin M. Rai 著，前引書，頁328~329。
[47] David S. G. Goodman, “China in reform: The View form Provinces, ” pp.1~2.
[48]孫明德，「中國財政問題與改革趨勢」，台灣經濟研究月刊，第27卷第4期（2004年4月），頁85。
[49] 周剛志，論公共財政與憲政國家（北京：北京大學出版社，2006年10月），頁151~152。
[50]王濤、謝濤、陳雷剛，前引書，頁528。
[51]王濤、謝濤、陳雷剛，前引書，頁531。