一、前言－政府非管理化趨勢
1980年代以來的行政變革，使新公共管理的出現為政府的運作引進諸多企業精神，著實增加了國家的競爭力，也促成政府業務委外經營的風潮與願景－「公共服務民間化」（public services privatization）；及至2000年代「典範遞移」（paradigm shift）下興起的「新公共服務」（NPS），其變革的意義在於「公共管理社會化」（public management socialization）[1]。這股「典範遞移」或「價值轉換」（value transforming）的興起主要源自於在全球化與知識經濟挑戰與衝擊下，政府難以單一治國，莫不尋求與其他民間組織進行合作，共同治理。然而因為政府與民間之本質不同、條件不一，因此在協力合作過程需要建立共事的互信基礎與相互學習調整，才能一起資源聯結、責任共承、利益共享。這些公私協力合作過程所涉及的信任、責任與義務、分工與學習等均屬「公共管理社會化」的核心議題[2]。公共管理社會化意味著政府將公共管理的部分職能轉讓給社會，促使政府非管理化。讓非政府機構承擔公共管理職能，使原屬於社會範疇的公共組織取代管理行政下的政府角色，也就是社會自身實現了自我管理，政府的基本職能就在於公共政策的制定與監督執行。政府普遍加強宏觀的協調，以社會組織替代政府進行直接管理，政府由直接管理變為間接管理，並儘可能將公共事務交由社會管理，實現公共事務由「公共」管理。
二、社會資本－民主與發展的促動因素
我國在前年政黨輪替後，各界輿論經常可聽到諸如「社會資本（social capital）在流失，社會互動的信任基礎逐漸在瓦解，社會秩序與社會安全所依賴的規範在鬆動」等省思聲浪。儘管總體的大環境遭受很大衝擊，政府的治理危機依舊存在。然而相對的，最近幾年來，民主與發展似乎具有正面關聯，一個日益共享的前提是「民主有利於發展」。就在民主可能是發展的促進因素觀點下，社會資本與公民社會的概念逐漸產生了關聯，社會資本於此影涉公民在日常生活中所持有的規範價值觀信念。所謂的「社會資本」是一種鑲崁於社會網絡的資源，行動者透過行動予以取得或使用，簡言之，就是透過社會關係取得的資本。際此，資本為存在於個人的社會關係之一種財富（或利益），而影響這種社會關係的因素則有關係架構、人際互動、以及建構中個體所擁有的共同系絡和語言。也就是說形成社會資本的是哪些表現出「值得信任」(trustworthiness)並互相實踐信任的持續性人際關係，只有雙向「互惠」的關係網絡，才能增進集體福祉[3]，並非任何的互動或人際關係均等同於社會信任或社會資本。
面對著公民社會與社會資本逐漸衍生正面關聯、公民與社會在「共同」與「關懷」的實質意涵中相生相連的治理演化下，身為一位警政教育學者與社區警政關懷者，不免思索「社會資本」（social capital）的屬性與價值為何？其興起是否真的有助於探尋促動社區警政作為的新動力，或是活化現行社區警政既存的「關係」聯結與「協力」基礎，是否能夠為相關研究開啟一個新的視野、新的可能。90.12.14剛發布之大法官會議釋字第五三五號解釋大幅限縮警察執行臨檢權限，未來包括警方全面性臨檢及路邊隨機攔檢等「強制執法」或「強勢規範」作為均將受到限制，影響相當重大。警察機關不能再以「暴力的管理者」、「秩序的維護者」自居，避免孤獨的滾動。
三、「中觀視野」研究途徑的價值
筆者即是抱持這種「探尋可能」與「謀求加值」的積極心態與認知下，擬從「社會資本」學理為我國社區管理與社區安全治理的趨勢進行理論建構的初探與實務檢證關照，並希望在方法論上跨越國家中心與社會中心的爭議、或總體宏觀與個體微觀兩難選擇的困境，從「社會資本」觀點探尋社區居民個體如何可以藉由「團隊中觀」(group meso)之公民社會的互信互惠關係與集體行動來建構社區安全的治理網絡。讓我們不致因為人際層次的過度自私或系統層次的過度權謀而被絆倒或更加失望，而得以改從組際層次的「自發社交性」（spontaneous sociability）孕育與他人共事的組織能力以及共享的價值觀，這種群體、團隊與公民聯結較具互惠互補關係，是「中觀視野」（meso vision）探尋的主軸。
這種運用於社區管理與社區安全的中觀視野之研究途徑希望能在現實生活中進行檢證，作為理論的連結與實務運用。期以獲致：
（一）研究方法的跨越與新釋
Harmon(1981)在倡導「自主的-社會的行動取向」之替代典範，主張以「相互或群體觀」處理群體價值的關係，在以「相互性」為特徵的關係中，人比較會考慮別人的期望，也會受到別人的影響。而他以自主的-社會的自我觀隱喻一種負責的行動意向，個人的責任之意義就在於：行動者就是主體，它必須承擔起一切對於其道德的要求和譴責。主種觀點著眼於個人行動必然是互動的，個人責任也就同時蘊涵著社會責任。在行政責任的新詮釋下，Harmon對於社會合作與社會凝聚提出下列主張：「如何強化人與人之間的自發性聯繫（natural bond），以便提高一種能夠進一步體現個人自由行動和社會合作的社會秩序；另一方面又可以避免強化了人與人之間的聯繫之後，反而形成一種宰制，而造成對於個人自由行動和社會秩序的限制」，他基於人是自主的（active）而非被動的，是社會的而非原子論的（atomistic），因此人會自主的決定對於他們有意義的外在環境，人和環境之間的關係是一種對等地互動（a reciprocal relationship）[4]。Harmon的有意向行動理論所持的自主的-社會的自我觀與社會資本所應兼具的自主性與鑲崁性（embeded）是同一視野，Fukuyuma(1998)即指出信任的連結關係為「自發社交性」（spontaneous sociability），也就是Harmon所謂的「自主的-社會的有意向行動」，這種自發性結社的能力，造就了不同互動群體，而一個具有彼此信任、恪守承諾群體是更有利於社會經濟的總體發展；也就是說社會資本的大小是由社會成員相互間的信任程度高低決定的，而信任程度又是由文化所提供的。這種信任代表了與他人共事的組織能力以及共享的價值觀，可以節省了不必要的協商與強制所造成的交易成本。
在建立與發展社會資本上，須關注投入成本與回饋的重要，網絡的建立與維持並非先天就給予的，它需要投入才可以產生回饋，而社會資本投入的回饋依靠互惠機制，以確保可以獲取報酬；因之，回饋機制缺乏的話，政府與居民就不可能投入社會資本的累積。為確保累積社會資本，必須建立自主性（autonomy）與連結(linkage，或稱鑲崁)的回饋機制，謹根據Woolcock（1998:165）[5]與Harmon(1981)彙製「公民社會與社會資本的聯結模式」（回饋機制）如圖一。連結包括外在力量的水平繫屬（ties）與地方行動者間的垂直繫屬[1]，這些繫屬可以作為家庭或工作的主要網絡，兩種型式的繫屬構成了社會資本，對於社區內的不同社會或經濟團體的資源交換特別重要，同時產生互惠機制。而「中觀層次」的團隊與社區相對於「宏觀層次」的國家社會，因為具備較為有限的組織範疇、成員互動機會較多、相互規範與相對責任較為明確、利益回饋與外部效果較可管理等條件，是以本研究積極主張作為推動社區安全治理的主要分析與設計對象。
（二）相關理論的聯結與檢索
透過這三種層次的自發性理論概述框架與評析，中觀層次的研究已可以合併及整合有關社會資本的主要理論表述，並經由相對「崁入」與「掛勾」(hooks)的優勢說明與呈現以「中觀」團隊或社區動態關係取代靜態的結構，比較能做為跨越存在於微觀與宏觀間的利益糾葛與行動邏輯，並且與各種有關動力、動機和社會結構的理論連接在一起。
Putnam(1993)發現公民社會不僅僅是社會，正是社會這一部份將公民個人與公共領域和國家聯繫在一起，也就是說公民社會體現社會的政治方面。缺乏公民社會與社群的資本主義只是空殼子，具備社群意識與夥伴關係的社會資本將為未來的政治新時代打下烙印[6]。Frederickson(1997)指出公民與公共是相生相連，民主行政的實踐需要公共與公民概念之倡導始能完成，因此不宜隨意將公民轉化為自利的顧客；公共蘊涵著關懷他人、社群關係與群體意識[7]。
圖一：社會資本與公民社會聯結與發展模式
資料來源：綜合自Woolock(1998:165) 及Harmon(1981)。
在改革年代，公民不僅需要具有學養、功績之文官，也需要能積極參與公共事務，並瞭解憲法的仕紳階級，這樣的公民所追求的不僅是一己之私利，也同時致力於公共利益的實現。筆者深信唯有結合公民意識與公共意涵的行政平台－社會資本，始能促使公共行政成為名符其實的「公共」行政。
從新興的「社會資本」學理為社區管理與社區安全等社區警政進行理論建構的初探與實務個案的檢證，這項研究將具有下列重要性與貢獻：
（一）從宏觀面透過對社會資本的源起、屬性、價值與限制、以及社會資本與民主政治等學理進行系統探究，藉以歸納公民社會與社會資有什麼關係、社會資本與社區安全治理有何關聯？繼而論證並發覺社區安全治理需要什麼樣的社會資本？
（二）微觀面從「組織式社會資本」特色與價值，探討社區安全治理的組織式社會資本的建構途徑與要素。繼而結合國內外的實際運用經驗，透過參與觀察、深度訪談、焦點座談等多元研究方法對我國的社區安全治理個案進行檢視[8]，觀察與檢視的重要面向包括1、相關行動者的「關係」網絡；2、聯防的「意願」情誼；3、共同的「願景」關懷；4、合作的「信任」基礎等。期能將宏觀面的理論建構應用於個案檢證的實務診斷價值。
四、結語－重構民間與政府的積極關聯
我們有理由正視前（89）年十二月號天下雜誌封面主題「背叛」把這段時期的台灣稱為「失信的社會」－「二十一世紀前夕的台灣社會，從公領域到私領域，都出現了信任的失落，忠誠的消失，價值的崩潰。每一個人與政府、與企業、與配偶、與子女、與朋友的關係和信任，都出現可能隨時『解體』，甚至已背叛對方，來結束關係的時代」（只有15.7%的民眾對社會非常信任或信任），以及向陽基金90.12.17.公布「二○○一年青少年生活痛苦指數」調查，顯示國家看不到前途、政治人物無法信任，成為青少年心理最大的痛苦[9]等社會信任與社會資本流失、下滑的現象。這二項報導充分反應了現實政治的亂象，台灣社會並未充分藉由民主選舉的洗禮建立起一個具有共識的公共領域，反倒藉由反覆的統獨認同爭議擴大紛歧，這種認同紛歧所撕裂的社會結構，並不容易在短期間內撫平，而且將因為政治趨向兩極化[10]更不利蓄積「社會資本」與社會信任。際此，亟待政府與民間正視這個問題的嚴重性，並願意共同努力蓄積公民社會與社會資本的積極關聯，在台灣過往也曾有過富含社會資本的組織（如農田水利組織等）經驗下，只要我們坦然真誠地將社會資本當作活化個體主義與總體主義之對話機制或共同語言過程，我們還是可以防阻台灣社會走向斷裂或沉淪。
[1]Denhardt,R.B.& Denhardt,J.V.(2000),The New Public Service:Serving Rather than Steering, Public Administration Review, Nov/Dec, Vol.60,No.6,p.549-559.
[2]李宗勳(民90b)，學區與社區安全聯防之資源聯結與組際學習，「海峽兩岸公共管理社會化研討會」，中華國家競爭力研究學會與政大公共行政系於90.05.21假政大行政大樓十樓國際會議廳合辦。已於91.01.01正式發表於中央警察大學「警政論叢」創刊號。以及之（2000），論政府的非管理化－關于「新公共管理」的趨勢預測，教學與研究，2000年第7期，31-37頁。
[3]顧忠華（民88），社會信任、社會資本與非營利組織，「非營利組織與社會信任」研討會，中研院社會所與政大社會系於88.05.28假政大舉辦。
[4] Harmon,M.M.(1981)，Action Theory for Public Administration.New York:Longman.
[5] Woolcock,M.（1998）〝Social Capital and Economic Development: towards a Theoretical Synthesis and Policy Framework,〞Theory ＆ Society,27:151- 208.
[6] Putnam,R.D.(1993),Making Democracy Work,Princeton: Princeton Unv. Press.
[7] Frederickson,H.G.(1997)，The Spirit of Public Administration,San Francissco,C.A.:Jossey-Bass
Publishers.
[8]筆者實際參與觀察社區與社團的運作與活動，從中進行深度訪談，採用之訪談綱要與問卷包括包括社社區鄰里關係(Organizational Profile－Scoresheet)、房舍持有人調查(For identification of selected household)、一般住宅特質（Household characteristics）、社區組織關係與網絡、社區特質等個案檢證之「社區安全之社會資本的評量工具」 (SCAT)。
[9]資料來源，天下雜誌，Vol.235,2000/12/1及網站資料：http://tw.news.yahoo.com/2001/12/16/society/ctnews/2923478.html。
[10]政治趨向兩極化背後顯示的是南北兩地的民眾在個體意識型態以及總體國家體制與政策走向的選擇考量視野，是不一樣的，是分歧的而且價值是分裂的，所謂「台北的觀點」不再僅僅是學術界間的揶揄用語，已逐漸深化為南部中產階級的認知與價值。
