一、前言


最近幾年，捐贈私有既成道路用地節稅的案件有增加趨勢，由於捐地的受益者是地方政府，而所減免者為綜合所得稅（國稅），造成中央稅收損失但地方獲益。這種「地方慷中央之慨」的情況，令財政部擬修法限制捐地行為，以有效遏止租稅規避行為。本文認為此一問題值得進一步探討。


二、現狀描述


捐贈土地給政府，可按土地公告現值百分之百扣抵綜合所得稅。一般土地的市價高於公告現值，但私有道路用地的市價卻偏低，往往只有公告現值的百分之十五至百分之三十。因此用心人即以市價買地，而依公告現值申報抵稅，其中的差價甚為可觀，如以所得稅最高稅率百分之四十估算，轉手後至少有百分之二十以上的利差。


這種節稅行為雖然瘦了中央，但實際上肥了地方。因為地方政府不花一毛錢就有一筆筆的土地，但稅捐損失卻由中央承受，因而引起中央政府有「地方享受、中央買單」的不滿。此外，對於捐贈者因而享有的不合理節稅，亦引發賦稅不公的批評。


即使地方獲贈土地，地方政府對此仍感不滿。因為這些贈與地經濟價值不高，且本來就是道路，接受贈與只是徒增管理困擾，因此有許多地方不僅開始停止接受類似贈與，甚至要求有意捐贈者除了捐地外，還應再捐贈一筆維護或開發經費，地方政府始願受理捐贈。此一措施，又被稱為「富人捐」。儘管「富人捐」並無法律依據，於理亦不合，但因捐地的「利差」甚為可觀，有心人仍然趨之若鶩。


三、分析


（一）私有既成道路依憲法解釋，必須徵收補償


對於具有公用地役關係的私有既成道路，依大法官在釋字四○○號解釋，所有權人對土地並無自由使用收益權，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家「應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償」。換言之，這些既成道路，依法必須徵收或補償，始屬合憲，否則就是不當損害土地所有權人的財產權。


正因為大法官有此號解釋，第四屆立法院即提出「私有既成道路徵收補償處理條例」草案，惟因所需經費甚鉅，初估總經費竟達四兆元以上，遂被民進黨政府刻意冠上「錢坑法案」的污名。只是，私有既成道路應予徵收補償，畢竟有大法官解釋作為基礎，因此第五屆（本屆）立法院，民進黨的立法委員共三十九人又主動提出「私有既成道路徵收補償處理條例」草案。換言之，「私有既成道路應予徵收補償」，合憲合法，政府不能拒絕執行。


（二）允許捐地抵稅，與中央地方之爭無涉


在民進黨的「私有既成道路徵收補償處理條例」草案第七條中，明定了既成道路得折抵土地所有權人應繳「各級政府」之稅款。換言之，允許捐地抵稅，也是民進黨立法委員之主張，與中央地方稅徵爭議無關，此時若再提出所謂捐地抵稅是「地方享受、中央買單」的說法，將很難昭人信服。


（三）允許捐地抵稅，利大於弊


如果禁止捐地抵稅，則所有的補償金勢必全由政府籌措，以目前國家的財政狀況而言，無論是編列預算或發行公債，所費必然不貲，更可能產生額外的支出（例如：發行公債必須額外支出利息），甚至可能排擠其他預算！相反的，如果允許捐地抵稅，國家不必另行籌款補償，也可以減少額外的支出。利大於弊。


（四）依公告現值抵稅之作法應改進


惟現行依公告現值抵稅的作法，價差甚大，引起賦稅不平之議。故改進現行抵稅的認定標準，應為關鍵。


四、建議與結論


綜上所述，本文認為，對於捐贈私有既成道路用地抵稅之行為，可採改進之原則如下：


（一）鼓勵捐地抵稅行為


政府應鼓勵捐地抵稅行為。蓋私有既成道路之徵收補償，依法既屬政府之義務，則與其由政府發行公債全額負擔，不如以最小的代價鼓勵私人捐地，以減少政府之支出並增進最大公共利益。


（二）抵稅額不以公告現值計算


惟為避免過度利差而違反平等權，抵稅額不應以公告現值為計算標準，而應另定計算標準。


基於上述二原則，現行可採之道，似可透過「土地估價師」估定私有既成道路之市價，再依此市價加計「一定成數」作為扣抵稅額之標準。例如某一筆道路用地公告現值為一千萬，市價估定為三百萬，若政府規定依市價加計百分之十，則捐贈人可扣抵三百三十萬元之稅額。如果該地由政府出面徵收，至少須付出一千萬元（不加計發行公債可能額外支出之利息），就此而言，政府至少可以減少六百七十萬元之支出。即使實際購地價低於三百萬，所造成之不公平情形亦影響有限。至於因而減收的稅賦，與舉債之利息相比，亦屬划算。此一措拖，一者可解決現行的亂象，二者可節省國庫的支出，三者對於有心節稅者而言，也有「鼓勵」之動機。不僅增進公共利益且利大於弊，似值得採行。



五、結論


筆者相信，同樣以修法作為前提，與其修法嚴禁捐地抵稅，不如基於「增進公共利益」而修法，容許一定程度利差的捐地抵稅。只要利大於弊，何妨？