中文摘要
陳水扁總統就職以來，根據憲法增修條文第三條規定：「行政院院長由總統任命之」，分別任命唐飛、張俊雄、游錫堃為行政院院長，卻刻意漠視民國八十六年國、民兩黨合作修憲所建構的「雙首長制」政府體制，拒絕以國會多數政黨（聯盟）為政治運作中政府組成、政策形成的核心依據，而企圖在民進黨未獲得立法院穩定、過半數支持的條件下，以「少數政府」的型態加以操弄，導致台灣政經情勢不斷向下沈淪，當屬關鍵因素。
本文首先回顧西方民主國家少數政府的實踐經驗，進而闡述我國政府體制的精神，指出少數政府在我國並不可行，並列舉兩年多來少數政府施政運作引發憲政危機的幾個重要案例，以瞭解我國政經形勢持續沉淪的憲政因素，最後進而提出因應之道，希望能夠避免我國政經形勢的持續沉淪。。
壹、背景分析
陳總統主政以來，政經亂象[1]與人民痛苦指數[2]不斷攀新高。我們不但沒看到台灣的往上提昇，反而是迅速向下沉淪。民進黨政府帶給國人的不是希望、不是快樂，而是無窮盡的失望、絕望與痛苦。回顧陳總統就職之初，民眾充滿了期待。然而，根據多項民調顯示，人民對陳總統的滿意度已從近八成滑落到四成，不滿意度則從不及一成上升至近五成左右。民進黨政府成立以來，說的比做的多；不但一事無成，更將國人過去五十多年辛苦累積的成果，毀損殆盡[3]。
民進黨政府執政績效不彰的成因，來自民進黨的自我評估，不外乎：國際經濟景氣低迷、中國大陸政權對我的矮化與打壓、憲政制度不健全、國內在野黨扯後腿等可以卸責於人的外部因素，卻從來不檢討民進黨本身的錯誤，其中尤以陳總統刻意漠視民國八十六年國、民兩黨合作修憲所建構的「雙首長制」政府體制，拒絕以國會多數政黨（聯盟）為政治運作中政府組成、政策形成的核心依據，而企圖在民進黨未獲得立法院穩定、過半數支持的條件下，以「少數政府」的型態加以操弄，導致台灣政經情勢不斷向下沈淪，當屬關鍵因素。因此，探討少數政府對我國憲政發展的影響，並進而提出針砭與建議，不僅是短期觀點的當務之急，亦具有長期觀點的重大意義。
貳、西方國家少數政府的經驗
學理上為「少數政府」下了一個操作性定義：「在國會中席次沒有過半的政黨獨自組閣，稱為少數政府」。
在1945到1987的四十多年中，以色列、加拿大與十三個歐洲國家的356個政府中，有125個是少數政府。以上十五個國家，都是實施內閣制，由國會主導政府的產生與政策。在上述例子中，計出現過220個多數政府（含單一政黨執政與聯合政府），佔62%，可見少數政府並非各國最愛。少數政府之所以出現，是因為國會沒有政黨席次過半，而且政黨不願籌組聯合政府，只好被迫籌組少數政府。換言之，少數政府應是在過半多數政府與聯合政府都無法出現的情況下，被迫選擇的下下之策。
至於某些少數政府之所以尚能運作，是因為未參與政府的政黨既無法主導政策，又無意倒閣，或試圖與政府進行政策交換，以爭取最大利益。此外，也由於少數黨是被迫籌組少數政府，所以其他政黨對它不會抱持太大敵意。為求有效運作，少數政府也充分體認必須與其他政黨進行政策結盟，以便獲得國會多數的支持，絕不至於蓄意製造朝野衝突對立，讓政府更難做事。
根據以上分析，少數政府應是最不得已的選擇。如有機會籌組多數黨政府，少數政府應非各國之所最愛。
參、我國憲政體制之定位
一、制憲時建構的政府體制
我國憲法制定於民國三十六年，根據憲法本文，「行政院為國家最高行政機關」，「總統依法公布法律、發布命令，須經行政院長之副署」等，均顯示行政權係由行政院院長控制。
憲法另規定：「立法院為最高立法機關」，「行政院院長由總統提名經立法院同意任命」，「行政院對立法院負責」，「對於行政院之重要政策，如果立法院不贊同，得以決議移請行政院變更之。行政院得經總統之核可，移請立法院覆議」。上述規定顯示，行政院院長負責的對象是立法院，決定由誰出任行政院院長的主導權也在立法院。換言之，控制立法院的多數黨即為執政黨，該黨有權主導行政院院長之提名。除此之外，總統關於行政院院長之提名、宣布戒嚴與發佈緊急命令等權力，也都受制於立法院。
綜合前述可知，我國政府體制本來就有內閣制特質。憲法雖未賦予行政院院長解散立法院的權力，也未賦予立法院對行政院行使不信任投票的權力，但行政院對立法院負責的相關設計，確實有相當程度的內閣制考量。
惟由於政黨政治運作的結果，我國政府體制隱藏換軌機制：當立法院多數黨黨魁擔任行政院院長時，體制偏向內閣制，總統並無實權；如果多數黨黨魁擔任總統，透過黨政運作，政府體制就會換軌為總統制。
二、憲法增修條文所修正的政府體制
民國八十年五月終止動員戡亂、廢除臨時條款，國民大會隨即通過憲法增修條文，賦予總統原屬於動員戡亂時期的緊急命令權，並規定總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及其所屬國家安全局；民國八十三年修憲，規定總統自第九任開始由人民直接選舉產生；以及民國八十六年增修的憲法增修條文第三條規定總統任命行政院院長（無須經立法院同意）等，這些調整固然削弱了行政院與立法院的部分權力，惟行政院作為最高行政機關，以及行政向立法院負責的憲政設計仍然維持，政府體制也並未改變，換言之，若無立法院多數黨支持，總統並無主導政策的條件。
綜上所述，可以得知於民國八十六年修憲之後，政府體制仍維持憲法本文所具有的自動換軌機制。當總統與立法院多數黨屬同一政黨時，政府體制仍會因黨政運作結果成為「偏向總統制的雙首長制」，總統有很大的空間選擇任命該黨人士擔任行政院院長，總統得因此主導政府人事與政策。反之，若分屬不同政黨時，由於總統所屬政黨無法掌握立法院決策過程，政府體制僅能成為「偏向內閣制的雙首長制」，才有運作的條件。參考法國雙首長制的運作經驗，修憲後的憲政體制是「雙首長制」，而非「總統制」。
因此，在總統與立法院多數黨不同黨的情況下，依憲法精神，政府體制理應呈現內閣制特徵。如果少數黨總統任命行政院長時不尊重國會多數黨意見，並拒絕建立權責相符的雙首長制，不但有違憲政常軌與憲法精神，再者，除非佔立法院多數席次的在野政黨放棄監督制衡的憲政責任，更有導致政府陷於癱瘓之虞。
肆、我國政黨輪替後的少數政府
民國八十九年三月十八日，我國舉行第十任總統、副總統選舉，在以相對多數決作為當選規則的前提下，民進黨提名的陳水扁先生以39.3%的得票率當選為總統[4]。但當時民進黨在民國八十七年底所改選的第四屆立法院中，僅有七十席，佔全部二百二十五席中的31.11%，而國民黨卻擁有一百二十三席的過半數席次[5]。因此，國民黨主席連戰先生曾經於陳水扁先生就職（五月二十日）前，提出由國、民兩黨共組聯合內閣的建議，卻遭陳水扁先生以「國民黨想整碗捧去」反諷，遂在未獲得立法院多數支持的情況下，陳總統於就職後逕行任命唐飛先生出任行政院長，內閣亦大幅改組，而開啟我國少數政府執政的先例。
民國八十九年十月三日，唐飛院長因未能接受陳總統停建核四的政策指示，而以健康不佳為由辭職，十月六日，陳總統復任命張俊雄先生出任行政院長，並進行內閣小幅改組，但其為少數政府的性質並未改變。
民國九十一年十二月日舉行的第五屆立法委員選舉，民進黨雖以八十七席成為國會第一大黨，但席次比38.67%仍未單獨過半，即使加上被視為「泛綠陣營」的台灣團結聯盟所當選的十三席，也未能達到掌握立法院過半數支持的條件[6]。因此，民國九十二年二月一日游錫堃先生出任行政院長，內閣成員也進行了部分調整，但是其為少數政府的本質仍然如一。
伍、少數政府引發我國憲政危機
民進黨以少數政府執政兩年多來，既漠視立法院缺乏多數支持的事實於前，又基於意識形態的堅持於後，在面對執政困境時，不思如何透過憲政機制加以消除，卻動輒操弄民粹訴求，不僅朝野關係惡化、互信盡失，更凸顯民進黨治國無能的窘境，亦使我國憲政發展倒退，經濟發展全面沈淪。兩年多來，造成朝野對立而縈縈大者，當以下列數案最具代表性。
一、八十四工時案
唐飛院長就職後，由於其原為國民黨員以及素無爭議的背景，與在野黨的互動尚佳。但當行政院提出勞動基準法修正案，欲將每週四十八小時的法定工時，縮減為每週四十四小時，送請立法院審議，首度引發政策變遷的爭議。民國八十九年六月十六日立法院在國民黨主導下，三讀通過勞工每周工作時數由四十八小時縮短為兩周八十四小時，行政院即因企業界反彈而表示「窒礙難行」，但受限於立法院的政治結構，唐飛院長遂宣布接受該法律案，而不考慮依據憲政體制「移請立法院覆議」，政治衝突始告平息。
二、停建核四案
唐飛辭職後，由於朝野互動不佳，陳總統即有「政黨高峰會」的提議，希望化解朝野日漸升高的對峙態勢。民國八十九年十月二十七日中午，就在陳總統與國民黨主席連戰先生會面後，行政院張俊雄院長在完全未與在野黨進行事前諮商的情況下，逕行宣布停建核四，終於全面引爆朝野對抗。立法院內的在野黨部僅決議將張俊雄院長列為「不受歡迎人物」，杯葛張院長出席立法院各項會議，以及行政院所提出的總預算案，更進而向司法院提出釋憲聲請，並同時將張院長移請監察院彈劾，幾乎造成政府運作全面癱瘓。
最後，在大法官會議釋字第520號解釋呼籲朝野遵循憲政體制解決政治爭議，以及陳水扁總統發表除夕談話表示，願意出面協調行政、立法兩院僵局的情況下，於民國九十年二月十四日再由張院長宣布核四復工後，方化解了朝野爭議。
三、財政收支劃分法的修正與覆議案
長期以來，由於財政收支劃分法的規範，我國各級政府財政分配不僅是「中央富地方窮」，也造成「中央集權又集錢」的現象，也一直為民進黨在野時所極力抨擊者。
但民進黨在中央執政後，非但遲遲未提出適當的財政收支劃分法修正案，並不斷縮減由國民黨籍馬英九先生擔任台北市市長的各項補助款，以致馬市長主動提出財政收支劃分法修正案，並積極尋求立法委員的支持。立法院遂於第四屆立法委員任期屆滿之前，民國九十一年一月十七日三讀通過以「把餅做大、固定比率」為主要精神的修正案。
甫於二月一日接任行政院長的游錫堃先生隨即透過行政院會議，決議向立法院提出覆議案。民國九十一年二月十九日立法院進行覆議案的表決，反對覆議案的人數（反對一百零九票）雖高於贊成者（一百零三票），但並未超過全體立法委員半數一百一十三票，行政院固然覆議成功，但已在新國會中造成了朝野對立的氣氛，而政府空轉的困境也並未化解。
四、司法院、考試院、監察院人事同意案
民國九十一年六月，陳總統根據憲法增修條文的規定，提名第十屆考試院院長、副院長、十九位考試委員人選，並補提兩位司法院大法官、四位監察委員人選，由立法院行使同意權後任命。由於陳總統既未與在野黨諮商，同時所提人選爭議甚大，在明知不容易獲得立法院順利支持的情形下，僅能以破壞政黨政治原則、無所不用其極的手段，拉攏無黨籍與少數在野黨立委，不僅利益交換之說甚囂塵上，更有執政黨立委要求賄選的傳聞，而勉強護送部分被提名人通過立法院過半數的支持而獲得任命，惟其人格、素質的普遍低落，已使國家名器蒙羞。但亦有部分被提名人，包括考試院副院長、一位大法官、全部監察委員的被提名人，在在野黨反對，甚至是執政黨跑票的情形下，未能獲得立法院的同意。
五、健保雙漲爭議案
民國八十三年在國民黨執政時期推動的全民健康保險，由於健保醫療給付日益增加，而有破產之虞。雖然民進黨執政後大環境逐步惡化，失業率不斷攀高、國民平均所得縮水、經濟發展持續衰退，此刻原本不宜提出調漲健保費率之議，但行政院衛生署卻根據健保法的授權，於民國九十一年七月底，趁立法院休會期間，逕行宣布將在九月一日起調高部分負擔和保費，是即「健保雙漲」。對於行政院此一政策，社會各界大多要求健保局先行針對健保給付過於浮濫的部分加以控制，再來討論提高費率，但行政院均置之不理。
立法院於民國九十二年一月十日完成九十二年度總預算案三讀程序時，並表決通過「停止健保雙漲」的決議案。但行政部門懷疑立法院此一決議的適法性，衛生署並堅持執行繼續健保雙漲政策，一度並傳出將向大法官會議提出釋憲聲請。而為了行政院執意施行健保雙漲，多位在野黨立委亦前往監察院要求彈劾衛生署長涂醒哲及健保局總經理張鴻仁，以為對抗之道。
本案後續發展如何，目前尚難以臆測，但朝野對立情勢又再度升高，則為不爭的事實。
陸、因應對策
從唐內閣至游內閣，大家清楚看見，當行政院無法得到立法院多數支持時，施政一籌莫展。過去兩年多來已經證明，少數政府是政府空轉的主因，亦是亂源所在。
一、我們的基本主張：
（一）總統應遵循憲法雙首長制的精神，尊重國會多數意見，建立可以有效運作的多數政府，不可建立容易造成憲政癱瘓的少數政府。
（二）總統任命行政院院長，須考量立法院政黨席次分布，任命多數黨領袖組閣；即使立法院內多數黨與總統分屬不同政黨時亦然。
（三）當立法院沒有單一政黨席次超過半數時，總統任命行政院院長，須事前與立法院各政黨進行協商，研議組織聯合政府可能性，避免重演少數政府與多數國會間的衝突。
（四）總統應尊重立法院與行政院間的職權互動，避免涉入兩院間的日常事務。唯有如此，遇有院際糾紛，始能憑藉超然、客觀之元首地位，居間協調。
二、加強制衡機能，反對民粹治國
陳水扁總統自就任以來，總以為自己是民選總統，有意無意的鼓動民粹，貶抑國會，試圖鬆動憲法的制衡機能，核四停建就是明顯的例子。為強化國會對政府的監督，我們主張修訂「立法院職權行使法」第十七條，明確規範行政院遇有重要事項發生或施政方針變更或法定預算停止、變更或廢止時，應事前向立法院報告及備詢。如立法院作成決議，行政院應即執行，避免再次發生行政院規避監督之情事。
三、落實責任政治，不容諉過卸責
民主政治也是責任政治，回顧過去，民進黨政府欠缺守憲守法的精神，政策錯誤往往無人負責。以核四違法停建為例，停工期間損失高達三十五億元，不見執政黨任何人為此表示歉意，更遑論辭職下台。
基於對責任政治的理念，我們認為：行政院內閣必須為政策負責，政策發生重大錯誤或者得不到立法院多數支持時，內閣相關部會首長不得諉過卸責，必須辭職，以示負責。如果行政院不肯為政策錯誤負責，立法院應考慮倒閣，迫使行政院總辭，隨即由總統依據國會多數意見，任命新閣揆或者解散立法院，重新改選。
柒、結語
回顧近代各國政經發展經驗可知，政治穩定並非必然帶來經濟成長的結果，但是，政治不穩定卻絕對是經濟發展的絆腳石。陳水扁先生在選前數度指出我國是雙首長制，在選後其所成立的全民政府或少數政府，則完全看不到雙首長制的蹤影。陳總統拒絕依循雙首長制精神籌組多數政府，事實已證明少數政府並不具備有效運作空間。陳總統無視於憲法並未修改為總統制的事實，主觀上自認民選總統具有實權，其結果證明少數政府在我國並不可行。我們深切期盼憲政體制能回歸正途，其中主要關鍵在於陳總統能否面對政治現實，尊重雙首長制憲法，落實責任政治精神，讓憲政運作回歸常軌。唯有如此，台灣方能避免政經形勢的持續沉淪。
[1]自從民國八十九年十月二十七日行政院長張俊雄片面宣布停建核四，立即引發立法院在野黨的強烈反對之後，朝野政黨對峙的政治氛圍便日益升高，其中又以「財政收支劃分法覆議案」、「中央補助基隆河整治特別預算案」、「第十屆考試院人事同意案」的表決最為著稱。而民國九十一年九月二十八日後，不到兩個月的時間內，分別有教師、工人以及農民陸續舉行大規模的集會遊行，對民進黨政府治國無能、政策無方的現象，提出了最沈痛的抗議。
[2]所謂「痛苦指數」係指失業率加消費者物價指數上升率，政黨輪替前的民國八十九年第一季，民生痛苦指數為3.76%，民進黨執政後失業率即不斷攀高，至民國九十一年第一季達到5.04%之後，往後各季均在5%以上，顯示民眾的生活愈來愈痛苦。
[3]以經濟長率為例，民進黨執政以來，經濟成長率不僅逐季向下滑落，民國九十年全年經濟成長率甚至為-2.18%，創下我國經濟發展有史以來首度的經濟負成長；又根據行政院主計處的估計，民國九十一年國民個人平均所得為11,604美元，大約相當於民國八十四年（11,630美元）的水準。
[4] 另外四組候選人的得票率分別為：宋楚瑜36.84%，連戰23.10%，許信良0.63%，李敖0.13%。
[5]由於憲法增修條文第三條賦予總統「被動式」的解散國會權，在立法院未通過對行政院長的不信任案時，總統不能解散立法院進行改選，使得新當選的總統，必須面對立法院原有的政治結構。
[6]相對而言，由國民黨與親民黨為主構成所謂的「泛藍陣營」，卻贏得剛剛過半數的一一四席。
