根據「法官法」第五章(第30條至41條)之規定,法官評鑑目前分為三大部分,第一是個案評鑑,其次為法官核評,其三為各級法院法官績效評比。另根據法官法第89條規定,法官評鑑機制也適用於檢察官,因此檢察官之評鑑也分為此三類。
一、評鑑的提出與進行
(一)個案評鑑
有關個案評鑑部分,只要符合第30條第2項的七項要件,都可請求法官評鑑委員會進行個案評鑑。有權提出評鑑要求者包括:
1、受評鑑法官所屬機關法官三人以上。
2、受評鑑法官所屬機關、上級機關或所屬法院對應設置之檢察署。
3、受評鑑法官所屬法院管轄區域之律師公會或全國性律師公會。
4、具備一條條件且經主管機關許可得提出評鑑要求的財團法人或以公益為目的之社團法人。
當事人、犯罪被害人也可以書面陳請上述的機關、團體請求法官評鑑委員會進行個案評鑑。
法官評鑑委員會由司法院設立,由法官三人(全體法官票選)、檢察官一人(全體檢察官票選)、律師三人(各地律師公會各別推舉一至三人,由律師公會全國聯合會辦理票選)、學者及社會公正人士四人(由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人四人,送司法院院長遴聘)組成。任期二年,得連任一次。公務人員(公立各級學校及學術研究機構之教學、研究人員不在此限)與黨務人員不得擔任。
(二)法官與檢察官核評
1、法官評核
司法院應每三年至少一次完成法官全面評核,結果不予公開,作為法官職務評定之參考。
法官評核由受評核案件當事人、告訴人、訴訟代理人、告訴代理人及辯護人(以下簡稱評核人)針對個案填寫法官評核意見調查表,就受評核人在各項評核項目之表現,評定分數。又可分為:
(1)當庭評核:依法須經言詞辯論之訴訟案(事)件,由評核人於言詞辯論終結後,當庭就受評核人之問案態度及訴訟程序進行情形,填寫法官評核意見調查表後彌封繳回。
(2)隨案評核:
A. 已辦當庭評核之案(事)件,於該案(事)件終結後,隨案寄送法官評核意見調查表予評核人,由評核人就受評核人之裁判品質、敬業精神及品德操守,填寫法官評核意見調查表後彌封寄回。
B. 未辦當庭評核之案(事)件,於該案(事)件終結後,隨案寄送法官評核意見調查表予評核人,由評核人依據所定評核項目,對受評核人進行評核。
2、檢察官評核
比照法官三年必須全面評核一次。但檢察官依職務區分為檢察長、主任檢察官、檢察官三類,核評人與法官核評不同,主要為受核評人之上級長官、其所在法院或分檢署所對應設置之法院,以及該區域之律師公會。並無案件當事人、訴訟人與訴訟代理人參與核評。
(三)團體績效評比
1、法官團體績效
司法院應於評比年度次年三月底前召開團體績效評比會議,由司法院秘書長擔任主席,成員包括司法院副秘書長、相關廳處長及主席指定之人。成績經司法院核定後,應予公開,並作為一、二審法院院長職務評定之參考。
2、檢察官團體績效
每三年一次,由法務部應召開團體績效評比會議進行。會議由法務部部長指派之代表三人、最高法院檢察署檢察總長、檢察司司長、保護司司長及臺灣高等法院檢察署檢察長組成之,由法務部部長指定一人為主席。
二、評鑑之標準
(一)個案評鑑
個案評鑑之標準即為法官法第30條第二項之七要件,包括:
1、裁判確定後或自第一審繫屬日起已逾六年未能裁判確定之案件,有事實足認因故意或重大過失,致審判案件有明顯重大違誤,而嚴重侵害人民權益者。
2、法官違反職務上之義務、怠於執行職務或言行不檢,情節重大。
3、法官違反禁止參政規定,情節重大。
4、法官違反不得兼任其他公職或職務,情節重大。
5、法官嚴重違反辦案程序規定或職務規定,情節重大。
6、法官無正當理由遲延案件之進行,致影響當事人權益,情節重大。
7、法官違反法官倫理規範,情節重大。
但適用法律之見解,不得作為法官個案評鑑之事由。
(二)法官評核
法官評核之項目包括:
1、問案態度。
2、訴訟程序進行情形。
3、裁判品質。
4、敬業精神。
5、品德操守。
但司法院得依法院業務性質,調整評核項目。
(三)檢察官評核
檢察官則依職務不同而區分為三類,各類人員評核項目包括:
1、檢察長:
(1)維護檢察一體與檢察職權獨立行使之努力。
(2)領導統御及對外協調能力。
(3)行政管理及重要政策執行成效。
(4)檢察行政革新與開創措施之成效。
(5)品德操守及敬業精神。
2、主任檢察官:
(1)開庭及執行職務態度。
(2)辦案績效。
(3)製作及核閱檢察書類品質。
(4)檢察業務管理成效。
(5)品德操守及敬業精神。
3、檢察官:
(1)開庭及執行職務態度。
(2)辦案績效。
(3)製作檢察書類品質。
(4)品德操守及敬業精神。
但上述之評核項目,法務部得依檢察業務性質增減之。
(四)團體績效評比
1、法院
各級法院團體績效評比項目如下:
A.折服率及上訴、抗告維持率。
B. 非常上訴撤銷件數。
C. 調解或和解之成立件數及比率。
D.遲延案件處理成效。
E. 法官平均未結件數。
F. 其他有關審判事務之成效。
(2)行政績效評比
A.執行重要行政政策成效。
B. 行政革新與開創措施推行成效。
C. 其他有關行政事項之成效。
(3)綜合評比
團體績效評比分數,審判績效評比占百分之五十,行政績效評比占百分之四十,綜合評比占百分之十。
2、檢察署
(1)辦案績效評比:
A.辦案維持率。
B. 檢察官逾期未結案件處理成效。
C. 檢察官未結案件數。
D.各類專案執行成效。
E. 其他有關檢察官辦案事務之成效。
(2)行政績效評比:
A.重要行政政策執行成效。
B. 檢察行政革新與開創措施。
C. 司法保護業務執行成效。
D.為民服務實施成效。
E. 其他有關行政事項之成效。
(3)綜合評比。
各級法院及其分院檢察署團體績效評比分數,辦案績效評比占百分之五十,行政績效占百分之四十,綜合評比占百分之十。
三、評鑑結果之處理
法官與檢察官評核之結果均不公開,評核結果作為法官與檢察官職務評定之參考。但在核評過程中若有發現問題,可以將個案交付評鑑。
法官評鑑委員會評鑑決議,認為有懲戒之必要者,報由司法院移送監察院審查,並得建議懲戒之種類。無懲戒之必要者,報由司法院交付司法院人事審議委員會審議,並得建議處分之種類。但評鑑決議作成前,應予受評鑑法官陳述意見之機會。
團體績效評比之結果則可公開,並作為各級法院或檢察署首長職務評定之參考。
四、評鑑制度現況之問題分析
(一)評鑑機制有疊床架屋之問題,成效難以彰顯
司法院法官評鑑委員會評鑑的結果,儘管嚴謹,終須回到司法院人審會,或移送監察院;當監察院通彈劾時,還會再進入職務法庭審理。因此法官評鑑委員會之機制僅具初步調查與建議之功能,對於懲處並無最終決定權。缺乏懲處權力的機制,猶如無牙之虎,將難以發揮端正法官風氣、提昇法官審理案件品質的實質功能。其功能幾可為人審會與職務法庭所取代。
此外,法官評鑑實施八個月來,僅成立兩案,此與個案評鑑門檻偏高有關。在個案評鑑難以申請的情況下,成效自然不易彰顯。
(二)評鑑標準尚欠細膩,有檢討補充必要
針對法官、檢察官之個人評核,以及團體績效評比,司法院與法務部均制訂相關行政命令,詳列評鑑的標準,但評鑑項目仍過於抽象,恐無法反應真實情況。例如實務運作上常出現的法官是否準時出庭、法官在訴訟指揮上是否認真有效而能避免程序曠日費時等,都是影響訴訟效率的關鍵因素,可以考慮補充納入評核項目中。
另參酌日本法官評鑑規則,其法官評鑑可細分為三大類,包括:
1、案件處理能力
其又分為法律見解、判斷之能力,以及合運用審判程序之能力。前者包括法律見解之正確性與完整性,關於法律問題之理解、分析、整理與應用等能力,妥適評價證據之能力,為適當法律判斷之表現能力,以及於合理期間內進行調查以形成判斷之能力等。後者則包括指揮法庭辯論之能力,與當事人溝通之能力,以及促使案件程序順利進行之能力等。
2、部門運作之領導能力
此係考核法官對於部門適切領導之必要能力,亦即組織營運之能力。其包括所屬部門或法院整體組織妥當營運之能力,對於所屬人員之指導能力,以及對人員、法官妥適應對之能力等。
3、擔任法官職務必要之資質涵養
此係從事法官職務所必要之一般資質與涵養,其分為見識與人格特質兩部分考評。前者包括學養所形成視野之廣度,對於人性之洞察力,以及對社會萬象之理解力。後者則包括廉潔、正直、寬容、勤勉、忍耐、自制力、決斷力、謹慎、關注力、思考之柔軟度、獨立、精神力、責任感、協調性及積極性等。
日本法官評鑑的項目細膩,兼重法官審案能力、素養與人格,以及領導能力等,相形之下我國標準過於抽象,且對於法官適用法律見解不得評鑑,更將法官關鍵的審案能力排除在外,應有檢討補充必要。
(三)評鑑之決議最後又只能回到清一色的法官體系,公眾力量仍難有效監督
法官與檢察官評核結果竟不得公布,無異阻擋公眾之監督,使法官與檢察官可以於相形封閉之環境下,繼續無懼於外界之批評。若法官評鑑目的在淘汰不適任法官,並建立民眾對司法體系之信任,則過度排除公眾力量之外部監督,恐悖離立法目的之初衷。
此外,法官評鑑委員會採納各界建言而納入若干外部成員參與,但此等成員最終仍由司法院長遴選,司法院實際上仍可掌控評鑑之多數,公信力難謂毫無爭議;而即便評鑑委員會之外部力量得以發揮,但評鑑之決議最後又只能回到人審會與職務法庭,兩單位之組成完全回到清一色的法官體系,評鑑之封閉性依然難以破除。
(四) 檢察官之評核者不若法官多元
法官之評核者較為多元,包括受評核案件當事人、告訴人、訴訟代理人、告訴代理人及辯護人,都可以針對法官的問案態度及訴訟程序進行情形進行評核。對於法官在法庭上之表現與態度,應有直接之影響。檢察官則僅受到上級長官、相對應法院與該地區律師公會之評核,雖然此可能係考量被告及原告與檢察官立場不一致所可能產生情緒性之評價,故而將其排除於評核者之外,但此形同排除一般民眾對檢察官表現予以評價的機會。
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