操弄選舉，並非真民主

一、前言

第三波民主化席捲全球後，民主成為世界主流的政治制度。一時之間，各個國家紛紛展開公民普選，過去的威權政體似乎一夕之間紛紛轉型。這種發展固然使冷戰時代的民主陣營受到鼓舞，但是在樂觀的背後，卻也有一些學者開始注意到這些轉型國家是否真的建立了到民主政體？

二、「選舉」不等於「民主」

許多學者注意到，第三波民主化之後，威權政體並沒有就此銷聲匿跡，反而出現了新的型態。這些政體表面上符合民主的形式要件，有選舉的程序，也可能容許一些多元與跨黨的競爭，但本質上仍是不折不扣的威權政體。因為這些選舉徒具外型，卻違反民主的最低規範。

過去學者區別威權與民主政體兩種不同政治體制，最容易觀察與檢驗的指標就是選舉。但是現在這種分類顯然沒有辦法分析第三波民主化之後的發展，於是學者謝德勒（Andreas Schedler）便試圖在自由民主政體（liberal democracy）與封閉威權政體（authoritarianism）兩個概念之間，再加入兩類，即選舉民主政體（electoral democracy）與選舉威權政體（electoral authoritarianism）。他並以學者戴蒙（Larry Diamond）的分類與實證資料加以修改，發現第三波民主化國家，只有45％符合自由與選舉民主。而選舉威權體制佔所有威權體制的69.9％。換言之，第三波民主國家中，有超過一半的國家仍屬於非民主的威權政體，而這些非民主的政體中，有近七成是披著選舉的外衣。

因此，我們在區別一個國家是否民主時，單純的「選舉」無法再作為唯一判別的指標。更重要的是，我們應該去辨別這個政體所舉辦的「選舉」，是否能夠達到民主的最低標準。選舉民主和選舉威權政體之差別在於，民主需要選舉，但不是任何形式的選舉。選舉必須是公平與自由的，且符合民主最低的規範。威權政體雖有各式各樣的選舉，但是並非真正公平競爭的選舉。那麼，如何判斷選舉是否符合民主的最低標準？

三、如何判別選舉民主政體與選舉威權政體？

學者謝德勒認為民主選舉的真正意義，是在自由與平等的條件下，作為一種社會選擇的機制。要成為民主，就是在一個社會裡，自由與平等的公民可以對於政治權威做出有效的選擇。所以他將社會的這種「選擇」機制分成七個的面向，並提出滿足有效民主選擇前提的七個條件，進一步他還說明打破這些條件的策略有哪些（詳見下表）。謝德勒並認為這七個條件環環相扣，民主的選舉必須完全符合，缺一不可。

	選擇的面向	民主選擇的規範前提	打破規則的策略
1	選擇的對象	Empowerment：民主選舉涉及委任決策權威	Reserved position:限制可選官職的範圍 Reserved domains:限制可選官職，其所管轄之範圍
2	選擇的範圍	Free supply：公民必須能自由組成、參加和支持各種政黨、候選人與政策。	Exclusion of opposition forces:限制反對者進入選舉的場域 Fragmentation of opposition forces:擾亂分化選舉反對陣營
3	偏好的形成	Free demand：公民必須能夠透過各種資訊來源來瞭解可能的選擇	Repression:限制政治和公民自由 Unfairness:限制運用媒體與資金的管道
4	選擇的代表	Inclusion：政治全體所以成員有公平參與的權力	Formal disenfranchisement:合法投票權的限制（資格） Informal disenfranchisement:實際上投票權的限制（竄改選舉名冊）
5	偏好的表達	Insulation：公民必須能自由表達其選舉的偏好	Coercion:威脅選民 Corruption:買票
6	偏好的集合	Integrity：一人一票。民主的平等概念，是票票等值。	Electoral fraud:再分配的選舉操作（做票） Institutional bias:再分配的選舉規則（絕對多數制、選區劃分）
7	選擇的影響	Irreversibility：選舉結果若無影響，則不能稱為民主。	Tutelage:阻止民選官員行使憲法權力 Reversal:防止選民取得官職，或防止民選官員終結執政者的憲法任期

（來源：Andreas Schedler, “Elections without Democracy: The Menu of Manipulation”, Journal of Democracy, Vol. 13, No.2, April 2002, p.39 ）

四、台灣的選舉仍存在許多問題

在台灣，大部分民眾也認為選舉投票就等於民主，但這種觀點確實存在許多盲點。如果選舉缺乏自由與平等的基礎，而卻受到政治力量的操控，那這種選舉的結果，並不代表人民在平等的基礎上，自由表達選擇偏好而所做的理性選擇，所以並不是真正民主的選舉。

過去台灣在民主轉型過程中，也可以觀察到從選舉威權體制，逐步轉向選舉自由政體的軌跡。從選舉對象的逐步擴大、開放人民自由組黨參政、到選舉制度與政治獻金的法制化等等，使我們的選舉一直朝向更符合民主實質內涵的方向邁進。雖然現在台灣的自由民主已受到大家所肯定，但是如果依照謝德勒的七項衡量指標，台灣的選舉可能還無法達到最低的民主標準。當然這種標準或許過於嚴苛，但是這代表著我們的民主發展與選舉制度，都還有繼續改善提升的空間。

例如賄選、選舉暴力的陰影仍舊揮之不去；所謂公正超然的選務機構仍沒有真正建立，還是受到行政權所主導；執政者利用各種行政資源投入選戰，公私不分；掌權者威脅利誘媒體，或購買媒體時段大肆宣傳，或使其為立場偏頗的報導；利用公投綁大選，進行政治動員等等，讓選舉的實質公平性仍受到大家質疑。2004年總統大選前後的選舉爭議，包括政府對資訊的掌控與操作，對軍憲警人員可能的管制，以及投票作業的種種瑕疵，都讓許多台灣人對台灣選舉的公平性感到失望。此外，更重要的是，政治人物在選戰過程中，或者濫開競選支票，或者操作統獨議題，撩撥族群仇恨，這些作法，完全將人民的選擇，導向情緒性的宣洩，而非基於理性的評斷。這會鼓勵日後的參選人，致力於挑動衝突，而忽略了候選人爭取選民認同真正應該展現的政績與理念。

總之，選舉不等於民主，尤其是受到操控的選舉，更不能視為真民主。台灣如果要繼續深化民主，提高民主的品質，在健全選舉規範，導正選舉風氣上，還需要再加把勁！

（本文代表作者個人意見）