中央與地方政府在財政收支劃分法（財劃法）修正後，每年都要為統籌分配稅款的分配比率問題爭吵不休。其間，時而看到各地方政府聯合一致對抗中央的行動，亦時而看到各地方政府間，尤其是縣市與直轄市以及北高二直轄市間，相互惡言相罵的場面，重複不斷上演的戲碼，不知何時才能結束，從而亦更加凸顯出我國中央與地方財政制度所隱藏問題的嚴重性。日前消息指出，中央有意制定一套公式來代替現行協商式的統籌分配稅款分配辦法，從九十二年度開始適用，希望能以制度化與透明化方式來解決紛爭。坦然言，財政部的構想與作法，在現行法制架構的限制下，乃是一正確與進步的作為，值得吾人肯定與支持。只是，由於依該公式分配的結果，北高兩市的分配金額將減少約一百億元，此舉已引起二市首長的強烈抨擊，會否因此而造成改革工作無法順利推展，仍有待審慎觀察。
由於普通統籌分配稅款分配各地方政府的推算金額，應於會計年度開始四個月前通知受分配地方政府納入預算，所以每年的八月底都是中央與地方為統籌分配稅款協商與爭議的時間，今年亦不例外。行政院為此乃特別於解決九十一年度分配問題的同時，進而要求並責成財政部會同主計處組成專案小組，研擬一套客觀而公式化的解決方法。根據財劃法的規定，普通統籌分配稅款乃「應各以一定比例分配直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）」，且「應本透明化及公式化原則分配之」。換言之，行政院原先所採用協商式比率決定的作法，本就是一不符合財劃法規定與精神的行為。剛修法時為遷就現實而不得已的苦衷與妥協，固然可以暫時性的被接受，但終究非正常合理的長久之計。如今，財政部提出以考量「財政需求」、「租稅努力」與「分配稅款貢獻程度」等三個指標的分配公式，計算的內容或許可以再檢討或修正，但基本的改革方向卻不能有所改變或打折。
其實，現行我國地方財政所面臨的問題糾結而複雜，公式化的機制只能解決地方間分配的問題，在統籌分配稅款財源受到限制的情況下，多寡調整的結果只是一場「零和」遊戲。這也正是台北市強烈建議中央政府應提高統籌分配稅款各稅提撥比率，進而擴大統籌稅款規模的原因。只是「把餅做大」固然是一根本解決地方財政失衡的正確想法，但在中央最近這幾年財政亦入不敷出的情況下，地方把餅做大的概念如果只是落實在統籌分配稅款的各稅提撥成數上，則地方收入的增加反映出的卻是中央收入的減少，從各級政府整體財政的角度言，這樣的作法無非只是把「零和」的關係，由地方與地方間擴及到中央與地方間而已，潛藏的問題並未解決。所以，中央與地方共同努力開闢財源才是把餅做大的真正意義，而為讓地方政府擁有更自主的財政權力，「地方稅法通則」與「規費法」的早日通過，便成為大家應有的共同期待了。
從制度上言，現行中央對地方財政的調劑乃是透過統籌分配稅款與補助款二者的運作。前者為地方政府的自有財源，後者則是中央政府的預算撥補，但二者的目的皆是以平衡地方基本財政差短為主。地方的統籌分配稅款分得多，自有財源的比重提高，彌補收支差短的需求減少，從而中央對其補助款的考量乃隨之降低，反之，中央的補助款金額便會增加，一切皆視地方實際基本財政差短的狀況而定。即因如此，在衡估中央對地方的財政救濟與分配狀況時，二者乃應該合併而整體的考量與計算才對，而若站在提高地方財政自主性的觀點言，循序漸進地減少一般補助款，並將其併入統籌分配稅款的分配系統中，則是另一項重要的地方財政改革工作。這次的分配公式制定，由於是建立在統籌分配稅款與補助款總數不變的假設下，設算的結果雖然北高兩市的分配比率降為百分之三十六左右，但因為縣市統籌分配稅款增加後將釋出部分一般補助款的需求，為降低統籌分配稅減少對北高的財政衝擊，乃特將北高二市列入一般補助款的補助對象，與縣市一起適用一般補助的計算公式。只是這種作法並沒有真正將補助款整併進統籌分配稅款中，二者功能性重複的現象猶未解決。台北市提出從一般補助款中挪出一千億元，作為擴大統籌分配稅規模的建議，的確有其制度的合理性，中央似可予以考慮。
總之，這次財政部針對直轄市與縣市間的統籌稅款分配予以公式化的處理，乃是一項遵守財劃法規定的應有作法。地方政府不應對其有過度的期待，而希望以此改革來解決錯綜複雜的地方財政問題。其實，不論是台北市提出的擴大統籌分配稅款規模，或是高雄市建議的直轄市與縣市間權利義務平等關係的長期規劃，皆是正確的解決問題的根本方向，但在現階段吾人充其量只能把這項分配公式的出現，看成是未來改革工作的第一步罷了，我國地方財政制度的建構還有一段很長遠的路要走。
（本評論刊登於90.12.30工商時報社論）
（本評論代表作者個人之意見）
