這兩天國家安全局機密文件曝光事件引起社會各界廣泛的討論。政府除了譴責洩密者可能危及國家安全的外患行徑之外，更再次甘冒大不韙對媒體進行激烈的搜索舉動。朝野為此又起攻防爭辯，日昨總算透過協商決議將於立法院成立「國家安全局預算外祕密帳戶調閱委員會」，以清查國安局體制外經費的流向。這樣的作法的確是切中問題核心的明智決定，值得吾人支持與肯定。為保衛國家安全與發展，或許的確有需要機密預算的存在，但此卻不表示該經費的使用就可以不受民意監督與法律規範，機密預算與非法帳戶完全是不同的兩碼子事。
其實，機密預算的意義乃是指為了國家安全、情報或外交等特殊理由，以機密的方式來編製、審議與執行該項預算；機密的本意乃在於防止相關資料或工作內容的外洩，而不是成為逃避法律規範的護身符。且正因為擔心有心者常可假借機密之名，達到謀取不法利益的意圖，反而更應該有一套健全的制度來規範機密預算的運作與監督，要不然一定會弊端叢生，劉冠軍案即其一顯例。未被揭露者，尚不知有多少。
根據相關的法律，我國已有一處理國家安全預算事項的雛型規範。國家安全局組織法第二十條規定，「國家安全局預算列為機密，受立法院祕密審查後，寄列於政府其他機關，其預算編列、執行及決算審查，由有關機關以機密方式處理」。為了國安機密，不但預算審查採祕密方式，還採取分散編列於其他機關的「欺敵」作法。此外，為防止機密外洩，立法院職權行使法第五十二條規定，「涉及外交、國防或其他依法令應祕密事項者，於調閱報告及處理意見提出後，仍應依相關法令規定保密」，同法第五十四條更要求立委審議議案時，「如涉及外交、國防或其他依法令應祕密事項者，以祕密會議行之」。尤有進者，立法委員行為法第十條明定立法委員參加祕密會議時，「對其所知悉之事項及會議決議，不得以任何方式，對外洩漏」。由此可知，現行法律從預算審查、文件調閱到公聽會的舉行，均嚴格要求採祕密方式，且規定參與人員負有保密的法律責任。不論過去實際執行的成效如何，但至少明顯確定我國法律並沒有賦予機密預算可以超越現行相關法令約制的特權。其中包括的法律有預算法、決算法及國庫法等。
從媒體披露出的資料，這次事件涉嫌觸犯的法律規定相當繁多，一開始，李前總統授意將歷年節餘經費留存，設立「奉天」與「當陽」兩專案基金，即嚴重違反預算法與國庫法。根據預算法第七十二條，會計年度結束後，各機關「經費未經使用者，應即停止使用」；國庫法第二十一條亦有類似規定，「各機關未支用之分配預算餘額，應即停止支付」。換言之，政府機關不得擅自將年度預算節餘留存私用，即使是機密預算亦應受此約束，此其一。
其次，根據國庫法第九條與第十六條的規定，中央政府各機關設置專戶存管的款項，只限於(一)應專戶存管之特種基金、(二)各機關歲入外依法令所定應專戶存管之其他公款及保管款及(三)未實施集中支付機關之經費款項三者。國安局成立的「專案」基金，完全不符合前述機關專戶的法律要件。國庫為統一經管中央政府現金、票據、證券及其他財務，對於各機關的專戶設置有嚴格的規範，即使是機密預算亦應受此約束，此其二。
再者，據報導，國安局為逃避審計部的審查，還偽造決算報表以公文應付審計部。依決算法第十二條規定，各機關在編造單位決算時，「應按其事實備具執行預算之各表」，國安局顯然以變造不實的文書，欺騙與抵制審計機關的職權行使。尤有甚者，決算法第二十三條更明白要求審計機關在審核各機關的決算時，應特別注意各機關「違法失職或不當情事之有無」，「施政計畫已成與未成之程度」，以及「經濟與不經濟之程度」等各項效能。國安局的大膽作為，正好完全扭曲與誤導了審計機關的審查判斷，監督預算之執行與審定決算，乃為審計機關法定的職權，其中具有權力制衡的特別意涵，即使是機密預算亦應受此約束，此其三。
總而言之，機密預算的採行不但國外先進民主國家的例子所在多是，我國法制的規範雛型與實際經驗亦已運作多年。雖然近來有許多研究，甚至對類如美國中央情報局等機關採用機密預算的必要性，產生質疑與批評，但始終未獲明確的共識與判準。然而，即使接受或贊同機密預算有存在必要者，亦無不堅決反對不受法律限制與規範之祕密帳戶的設置。畢竟，機密預算與非法帳戶本來就是兩碼子事，不可混為一談。
（本評論代表作者個人之意見）
（本評論刊登於91.3.24工商時報社論）
