壹、當前問題診斷
一、未來社會的風險
工業化社會帶來生產技術的進步與機械化自動生產的規模，加速生產過程中淘汰年老勞工的速度，使老人喪失其主要所得來源。在以第一級產業（農林漁牧業）為主的社會裡，老人不僅擁有生產技能，也擁有生產工具，具有支配經濟生活的權力。同時農業社會退休年齡或退休型態的界定並不很明確，使得退休制度不易推動。可是，在以第二級產業（製造業）為主的社會裡，老人逐漸喪失生產技能和生產工具，個人支配經濟生活的能力漸受剝奪。在以第三級產業（服務業）為主的社會裡，大多數的老人會完全喪失生產技能和生產工具，並使經濟生活的獨立自主性連帶喪失。目前，我國從事第三級產業的人口的比率已超過百分之五十，正朝向高科技資訊化社會邁進。這種輸贏立判（winner takes all）產業結構的改變已對中高齡乃至老年經濟人口之勞動參與和經濟生活保障構成了巨大的影響，預期未來此一影響勢將愈趨強烈，老人經濟保障網的建構也愈趨重要。同時，工業革命的結果加快了經濟的成長與繁榮，進而提高整體社會消費能力與水準。當人們的生活改善時，則往往傾向於老年時亦能夠維持既定的生活，因此富裕的社會往往伴隨著經濟安全的強烈需求。就此而言，歐洲早期「年金」制度的產生乃屬於結構性與功能性的歷史自然演進過程，而非意識型態的主導結果。
二、家庭結構變遷的風險
農業社會養兒防老的觀念在工業社會已逐漸被自立更生的觀念所取代。工業化和都市化的結果，使年輕人口集中於都市，而使老年人口留在鄉村。於是，在都市裡形成了核心家庭，而在鄉村裡形成了老人家庭。另一方面，核心家庭一旦開始分化，就會形成一個老人家庭和數個核心家庭。如此循環演變的結果，三代同堂的傳統家庭將逐漸為老人家庭和核心家庭所取代。另外，根據預估，由於生育率的持續降低，老人平均子女數也將由目前的三人以上，下降至2030年代的二人以下。雖然退休老人的生活費用，不完全都由子女或勞動人口來負擔，但據歷年老人生活狀況調查顯示，老人之主要生活費用來源約有六成的比例乃來自子女。隨著未來平均子女數的下降，老人所擁有的子女數將減少。其子女無法像以往老人的子女一樣，聚合兄弟姊妹之力以提供適足的經濟來源，家庭內資源移轉能力趨於薄弱，致使退休經濟風險相對提昇。同時我們從總體面檢視生產者與退休者的比例，從1995年的7.9將降至2025年的3.8，顯示整體社會之扶養能力亦大幅衰退。在這種趨勢影響下，政府必須為未來之老人於年輕時未雨綢繆，預為老年後之經濟生活保障規劃。
三、生命週期資源配置的風險
由於生活水準與醫療技術的不斷提昇，退休後老人的平均壽命也不斷延長。台灣地區民國四十年男性零歲時的平均餘命為53.1歲，女性為57.3歲；至民國五十八年，女性零歲時的平均壽命首次超過70歲；至民國七十三年，男性零歲時的平均壽命達到70歲；民國八十四年，男性零歲時的平均餘命為71.9歲，女性為77.8歲。換句話說，在民國五十八年以前，活不到70歲是一平常的現象，但現在對一般男性而言，在70歲以前逝世的人便是早逝，而對女性而言，更是78歲以前逝世便是早逝。可見平均壽命的延長，不僅意謂著大多數的人可以活得更久，而且活到老年的人，他們預期的壽命也更長。但平均餘命的延長將導致退休後時期的增長，及相對風險的提高。人們勢必在勞動期間積蓄更多的資產，或者以年金的確定給付領取方式以因應年老後生活的費用，否則，平均餘命的延長將帶給老人更大的經濟風險與壓力。同時，老年人對抗風險（所得變動）的能力弱於年輕人。由於年輕時面對所得發生不可預測變動（風險），有較長的時間緩衝調整，而老年人則否。就此而言，經濟生活的保障對老年人顯得非常重要。
四、物價波動的風險
經濟高度成長的結果，締造了一個高所得、高物價的社會。人們獲得了高額的薪資，卻也必須支付昂貴的物價。在一個通貨膨脹快速的社會裡，第一種受害者是沒有所得的人，第二種是只有少額所得的人，第三種是有固定所得的人。除了少數經營事業、從事高薪資勞動或仰賴資產收入者的老人外，大部份的退休老人分屬於受害的三種類型。換言之，有些是孤苦無依，有些是低薪勞動，有些是靠領取一次給付者或退休金利息生活的人，屬於市場經濟下的受害者。這些老人在快速通貨膨脹下，幾無招架之力，只有無奈的忍受高物價的侵蝕。如果沒有將一部分風險經由社會化處理轉移政府承擔，或是其他更妥善制度化之年金式確定給付經濟保障措施，這些老人之經濟風險將難以降低。
五、資本市場的發展
雖然人是理性的，我們都知道將來會老，因此事先都會有所儲蓄。惟由於個人實際壽命的長短沒有人能夠事先知道，因此對於未來仍然充滿不確定因素，老年時期消費水準往往小於其財富總額，平均約保留1/3左右財富存量。國民金將可提高退休者的消費水準(效用)。傳統上，養老資源往往是透過家庭移轉(所謂養兒防老)，面對著極高風險與不確定性。近年來資本市場的蓬勃發展，尤其是金融市場與年金市場的興起，使得資源在不同時間點的配置(現在vs.未來)不但容易而且有效率。就此而言，現今政府規劃國民年金保險的環境遠較傳統農業社會時代成熟。除此之外，政府辦理強制性的國民年金制度還能夠解決交易成本(transaction costs)以及逆選擇等問題(adverse selection problem)產生。由於外在整體經濟環境變遷以及資本市場的複雜交易過程，使得個人不容易判斷及選擇適當的理財規劃，交易成本限制了個人的自我安排(老年生活)能力。同時，逆選擇問題產生的現象是健康狀況較差的人往往不會參加年金市場(private annuity market)的保險，缺乏風險分攤的機制，降低私人年金市場資源配置效率。就此而言，由政府辦理強制國民參加的基礎年金保險制度，就時空環境而言，有其必要性與合理性。
六、現行保障體系不周全也不公平
目前台灣25歲至64歲之民眾仍然約有400萬人，未有任何老年經濟安全的制度保障。同時，即使目前獲得公教人員保險、軍人保險、以及勞工保險的民眾，亦存在著保障體系的不周全以及不公平等問題。例如，公、軍、勞保不同體系之間的轉換，年資無法銜接，造成老年給付偏低。同時由於給付性質為一次給付，若運用不當亦產生經濟生活安全的問題。至於65歲以上之民眾，雖然部分享有各種津貼的給付（例如中低收入老人生活津貼、老農津貼等）或其他保險給付，而同時整體社會亦存在著部分民眾卻無任何的保險給付或任何的生活津貼領取，形成制度上結構性的不公平現象，值得我們檢討改進。
貳、願景與承諾
為台灣的人民於老年、發生身心障礙或死亡時，其本人及遺屬能獲得基本的、有尊嚴的經濟生活保障。
參、政策綱領與措施
一、保障弱勢團體，並漸進整合各制度擴大為國民年金制度（第一層保障）
(一)、採社會保險方式辦理，除弱勢團體外，依權利義務對等原則，兼具個人自助、社會連帶與世
代間互助精神的方式規劃，以符合公平正義原則。
(二)、儘速為目前65歲以下無任何經濟安全保障之民眾，開辦國民年金保險，給付範圍有：1.老年
年金；2.障礙年金；3.遺屬年金。
(三)、年金之給付水準應能維持老人基本的生活水準，而非僅維持其生存之最低生活水準(貧窮線)，
因此主張給付水準應設定在前二年全國平均消費支出百分之六十水準。
(四)、至於過渡時期，目前65歲以上未曾領取保險給付及現行各種津貼者，亦即無任何保障之民眾
，應發放每月3,000元之福利津貼，以符合社會公平與正義。
(五)、規劃並研議將目前公教人員保險、軍人保險、及勞工保險各項養老、退伍、及老年給付改為
年金化，其內涵應配合前述國民年金保險之實施。
(六)、以循序漸進方式整合現行各種津貼，因此主張有關老人生活津貼之給付規定可比照老農津貼
辦理，亦即兼具資格領取國民年金與其他各種津貼者僅得擇一領取。惟若老年年金給付低於
津貼給付，則補足其差額，換言之，採漸進之方式將各種津貼融入在國民年金之體系內，減
輕政府財政負擔。
(七)、國民年金保險對於低收入者以及重度殘障者，應以國家資源保障其年金權。
(八)、國民年金保險對於照顧二歲以下嬰兒且無工作之女性，亦應以國家資源保障育嬰期間之年金
權。
(九)、國民年金做好誠實、可行的財務規劃，其中可委由民間經營或管理的部分應儘量鼓勵民間來
做。
二、妥善修正並強化現有職業退休金制度(第二層保障)
(一)、勞基法退休金制度應改為隨人而非隨企業，以免眾多勞工因轉換工作而喪失權益。
(二)、建立勞工個人退休金帳戶，並研擬辦法提高企業提撥退休準備金的比例，以防範惡性倒閉或
資遣員工以規避退休給付的行為。
(三)、研議並規劃農民退休金制度，維護農民的老年生活權益。
（本評論代表作者個人之意見）
