一、前言

報載立法院計劃提出「兩岸訂定協議處理條例」，立法院長表示：行政部門不能視法律如無物，此條例一定要過，否則未來兩岸談判的細節規範與未來效力都將無所遵循，一定會出大亂子。立法監督行政，本屬民主國家權力分立、相互制衡的基本精神，但是國會對於行政權監督的界線究竟何在？也引發各種不同的討論。


二、立法院監督兩岸協議草案之要點


該條例立法之目的，乃希望立法院能對兩岸之間涉及行使公權力與政治議題所簽訂的協議或各種文上，發揮更大的監督功能。其要點有三：


（一）立法院在協議簽署前的參與。包括主管機關應於事前與立法院秘密協商，以及立法院得經院會決議派員參與談判。


（二）立法院在協議簽署後的審議。凡涉及憲法或法律明定應以法律規定之事項，涉及現行法律之修正，涉及人民權利義務之事項，涉及國防、外交、財政、經濟利益之國家重大事項，以及其他立法院議決認定之國家重要事項等，均須經立法院審議。其他協議則應經行政院及主管機關核准，送立法院查照。

（三）法院審議兩岸協議，得經立法院院會決議提出修正意見或保留。

三、兩岸協議簽署條例草案之合憲性分析


（一）立法院應有制訂本條例之權


有論者認為立法院就兩岸簽署協定之規範制訂相關法律，可能侵犯總統與行政院職權，此一說法不無疑問。


憲法第六十三條規定：「立法院有議決法律案，預算案，戒嚴案，大赦案，宣戰案，媾和案，條約案及國家其他重要事項之權。」惟若立法院以其有議決條約案之權力為由，欲審議兩岸簽署之協議，恐生憲政紛擾。蓋條約通常適用於國與國之間政府的協定。大法官釋字第三二九號說明：「憲法所稱之條約，係指我國（包括主管機關授權之機構或團體）與其他國家（包括其授權之機關或團體）或國際組織所締結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者而言。」而以目前我國憲法與增修條文的架構，兩岸之間雖然分裂、分治，恐也難將兩岸關係定位為國與國之間的關係。兩岸若非國與國關係，則兩岸所簽署之協定應不適用條約案，而立法院對此當然無權介入。


惟若依憲法上述同條之規定，立法院仍有議決「國家其他重要事項」之權，立法院若基於此而制訂本條例，則應無違憲的問題。蓋兩岸關係影響國家至鉅，且為全民所關心之議題，立法院做為國家最高民意機關，自應有權代表人民監督政府作為。


該條例草案第六條：「兩岸協議具下列情形之一者，應簽署後三十日內，以國家重要事項案，經行政院院會通過後，送請立法院審議」，根據此條文，立法院審議兩岸協議係基於憲法第六十三條議決「國家其他重要事項」之權，應無違憲問題。

此外，根據憲法增修條文第十一條規定，「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」立法院依此制訂處理兩岸事務之法律，應亦無違憲或侵犯行政權之問題。 

（二）立法院談判前介入監督恐仍有違憲之虞

惟該草案第五條：「兩岸簽署協議前，主管機關應先報請行政院同意並與立法院秘密協商。…必要時，立法院得經院會決議，派員參加協議之談判。」則恐仍有違憲疑義。依照憲法權力分立之精神，兩岸事務之處理縱然性質特殊，但是仍屬於行政部門管轄之範疇。立法院的功能應在於事後審議與議決是否批准，而非事前介入或直接涉入談判過程。


大法官釋字第三二九號闡明：「總統依憲法之規定，行使締結條約之權；行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之條約案提出於行政院會議議決之；立法院有議決條約案之權，憲法第三十八條、第五十八條第二項、第六十三條分別定有明文。」「其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同（例如協定內容係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律）者外，亦應送立法院審議。」兩岸協議之性質雖未必等同於條約案，但是由此仍可理解政府締結國際條約或其他書面協定之權仍屬於行政部門，立法院議決條約案之權應為事後審議並決定批准與否。立法院固然可以透過法律授權或事前同意行政機關對外締結條約或書面協定，但此並非表示行政機關對外簽署條約或國際書面協定必須先經立法院事前參與。


立法院過去曾有若干締約法草案之提案，論及立法院事前的監督機制，惟至多只是主張外交部或其他負責談判之相關機關，在談判前應先就談判總方針與原則與立法院相關委員會協商。其理由即認為若立法院過度涉入簽署條約或協議之事前工作，一方面恐無法兼顧立法職權之行使與相關談判工作，另方面會造成行政部門諉過，致使行政立法之間的監督制衡機制受到破壞。

四、結論：目前似無另訂新法之必要


本條例最關鍵之第六條（立法院對兩岸協議的審議權），已於八十六年四月十八日修正「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」時，納入第五條第二項中，並經九十二年十月九日修正補充為「協定之內容涉及法律之修正或應以法律定之者，協定辦理機關應於協定簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；其內容未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協定辦理機關應於協定簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查，其程序，必要時以機密方式處理。」若立法院認為仍有補充修正之需要，應直接提案修正該條文即可。


因此，是否有另立新法之必要，實需謹慎考量。

（本文代表作者個人意見）