立法院內政委員會在十月三十日陳雲林來台前，邀請海基會董事長江丙坤出席江陳會前專案報告，由於江董事長未出席會議，引發民進黨立委不滿。十一月十七日江董事長赴立院委員會進行江陳會四項協議專案報告，民進黨委員痛批江事前不報告，事後才來，是藐視國會。就此而論，究竟江丙坤是否有赴立法院備詢之義務？值得探究。


憲法第六十七條第二項規定：「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」立法院職權行使法第五十四規定：「各委員會為審查院會交付之議案，得依憲法第六十七條第二項之規定舉行公聽會。」第五十六條第一項：「公聽會以各委員會召集委員為主席，並得邀請政府人員及社會上有關係人員出席表達意見。」第三項：「應邀出席人員非有正當理由，不得拒絕出席。」因此，有人據以主張認為，立法院委員會邀請海基會董事長出席報告，江董事長有義務出席而不得拒絕。


純從憲法與法律面而言，立法院委員會當然可以邀請江董事長出席，但問題在於，江董事長有沒有強制出席立法院委員會或公聽會的義務？不出席有何法律後果？若出席，需要接受質詢嗎？


首先、必須回到憲法六十七條第二項規定。該條文規定立法院委員會對於政府人員與社會上有相關人員到會備詢，是用「得邀請」，因此立法院很難被認為有權強制要求民間人士到會備詢。這和憲法第五十七條第一項第一款與增修條文第三條第二項第一款規定：「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權」相比，即可看出兩者間的明顯差異。


其次、憲法六十七條規定各種委員會均得邀請社會上有關係人員到會備詢，但是職權行使法卻將委員會邀請社會相關係人員的情況限縮在委員會召開公聽會時。如果內政委員會十月三十日的專案報告不是公聽會，則江董事長是否必須出席？以及是否還受到職權行使法第五十六條第三項「非有正當理由，不得拒絕出席」的限制？都難免有所疑問。


第三、就算立法院認為依據憲法第六十七條之規定而有權邀請江丙坤參加內政委員會之專題報告，也認為其不到場有違職權行使法第五十六條第三項之規定，但是由於該法對於違反出席義務並無任何處罰責任，因此對江董事長幾乎沒有任何強制拘束力量可言。大法官會議第五八五號解釋雖認為：「立法院為有效行使調查權，固得以法律由立法院院會決議依法對違反協助調查義務者科處適當之罰鍰，此乃立法院調查權之附屬權力。」但在立法院調查權完成法制化前，尚無法強制要求社會有關係人員到立法院備詢或提供證言。


最後，江董事長即使出席委員會，不論依據憲法第六十七條的「備詢」，或是職權行使法第五十六條的「出席表達意見」，都只是表達意見，實無法與憲法第五十七條第一項第一款的「質詢」等同視之。


就海基會的性質而言，其設立的依據主要是根據「台灣地區與大陸地區人民關係條例」第四條第一項：「行政院得設立或指定機構，處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之事務。」與第二項；「行政院大陸委員會處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關事務，得委託前項之機構或符合下列要件之民間團體為之」等規定。但是，無論如何，大陸委員會仍為處理兩岸事務的中央主管機關或目的事業主管機關。


兩岸由於特殊政治因素，雙方目前的接觸與協商，主要仍是透過民間對民間的形式進行，而非官方對官方的互動層次。因此，不論是大陸方面的海協會，或是我方的海基會，其實都是受官方委託的白手套機關，根本沒有自己的自由意志可言。而我方的海基會或受政府相關部門委託之民間團體，亦得經委託機關同意，再委託具有公信力、專業能力及經驗之其他具公益性質之法人，協助處理兩岸人民往來有關之事務，或委託其代為簽署協議。此即兩岸人民關係條例第五條之一所謂的委託與複委託機制。


這些被委託機關或複委託機關，其在處理兩岸事務或簽署協議時，基本上必須取得陸委會或其他經行政院核准之主管機關會同陸委會之正式授權，且必須接受委託機關之監督。因此在法理與制度設計上，這些受委託或複委託之機關，是向委託機關負責。而這些委託機關，再依憲法行政院對立法院負責之規定，向國會負責，以接受民意監督。因此在兩岸人民關係條例中，我們看不到受委託或受複委託之機關，有赴國會報告或備詢的義務。國會對行政部門的監督，則清楚規定在第五條中，亦即當兩岸協議牽涉法律修正或制訂時，必須由行政院轉請立法院審議；若無牽涉法律層次之問題，行政院則須送立法院備查。


海基會董事長當然可以接受立法院委員會之邀請，就江陳會簽署之四項協議進行報告與說明，但是此並不表示江董事長有赴國會備詢之義務。儘管如此，這也不表示國會對於海基會從事兩岸事務處理或協議簽署的問題上，喪失了監督權力。事實上，立法院仍可透過對陸委會、行政院或相關部會的監督，以及兩岸協議的審議或核備權，來監督兩岸協商或簽署協議等事項。


不過江董事長在十一月十七日赴立法院報告，解釋江陳會前為何未應邀出席會議時表示：「我為什麼那一天沒有來，因為形式上我必須尊重體制，實質上因為所有的談判，現在都是官方跟官方在談。」這種說法則有商榷之必要。蓋兩岸談判如前所述，目前仍處於民間對民間的階段，而非官方互動。實務上雖政府官員會以顧問或各種名義直接在第一線參與談判，但形式上仍維持民間對民間的模式。基於對體制的尊重，海基會應該直接向陸委會負責，而陸委會再向立法院負責，而非由海基會直接向國會負責。

（本文代表作者個人意見）