行政院長週一上午召開縣市升格改制審查會議，通過台北縣之單獨升格，以及台中縣市、高雄縣市、台南縣市之分別合併升格；未來國土發展將朝向「三大生活圈」、「七個發展區域」；五個直轄市必須帶動七個區域（ region）的發展；三都概念非傳統的直轄市，而是以三大都會區為核心，目前之五個或連同桃園縣（準直轄市）六個之直轄市，只是過程，得不斷動態發展與整併。


從程序面而言，本次改制案均由縣市政府提出。准駁的要件，為地制法第4條第1項「在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區」。於此涉及不確定法律概念的解釋，內政部曾經辦理公聽會、聽取經建會有關國土規劃願景的說明，然後依前述要件制訂十七項「審查要項」，縣市政府並無任何異議。研考會曾辦理全國性民意調查作為參考，審查委員先行檢視有關資料去函要求提供補充資料；審查會並以共識決為之。相關審查，儘管以一天時間完成，已具有細膩前置作業與溝通程序。


剩下的程序問題為，地方制度法第7-1條第三項明定「由內政部報請行政院核定」，顯示行政院長享有裁量權，於核准時得附帶提出「條件或負擔」，要求修改合併計畫書之內容或甚至指引進一步之協商機制，例如台北縣名稱為「新北市」，在英譯與國際理解上之困擾，遑論居民之觀感；再如對於計畫書所載縣邑的選定、區的劃設之合宜性，以及新直轄市之機關數目與公務員額的應有節制等。此等若不在准許升格時為一併要求，日後處理將費時耗力。


至於本決策的實質妥當性，理由固然得有多重，包括五大直轄市之都會發展已經成熟、合乎全球競爭與交通傳播發達下的規模經濟、於三大都會區建立高動能的火車頭、三大都會各自擁有對外來往的功能定位與分工等，但均難掩由三大都會區一下子改為全台七個發展區（Region）之躍進。事實上，當北北基（宜）被當作台北都提出時，就已經隱含其他地區縣市之跟進；台南縣市之合併升格，也就意味未來光以桃園縣為準直轄市之規模，也難以競爭，而必須合併竹苗地區，餘者均得類推。未來的實質課題，在於如何填補區域擴大化後之基層民主、建構五大直轄市良善制度以及於過渡期間之如何落實外部縣市的制度保障。


最大的變動在於，連同台北市與即將升格「準直轄市」之桃園縣，七大直轄市成為兵家必爭之地，內部的政治與選戰將無比激烈，而且與中央級間密切牽連；中央與直轄市的關係更具張力，中央政府治理績效與正當性受到空前挑戰。一個緊繃的政治結構即將產生。其對於直轄市與中央之各自與相互治理，產生如何之良性或惡性效果，值得進一步關注。


（本文刊登於98.07.02中央網路報智庫論壇）

（本文代表作者個人意見）