我國直轄市之區制度設計原本相當單純，即台北市與高雄市之下分別設有各區，區不具有自治法人地位，區公所為市政府派出機關，區長由市政府指派，區不設議會或代表會，故亦無須舉辦區議會或代表會代表之選舉。惟未來我國設置五大直轄市後，新直轄市之次級行政區是否都須一律維持區公所的體例，而不得建立具自治法人之區制度，實為值得商榷的問題。

首先，我國當前直轄市之區制度而言，現行北、高二市之區公所治理模式，以區公所為直轄市之派出機關，期能收事權集中之效；惟未來各個新直轄市幅員廣大、地方發展具多元性，且在地理、人文、產業結構、交通、族群，乃至於政治生態等方面，實具有相當的複雜程度，如欲採行北、高兩市區公所模式之區制度實有其困難。

其次，就我國明年（民國99年）將設置的五大直轄市而言，由於各個直轄市形成方式不同（如台北市原即為直轄市；新北市為原台北縣單獨升格為直轄市；新台中市與新台南市分別由原台中縣、市和原台南縣、市合併升格而成為直轄市，即由兩個縣級單位合併升格為直轄市；而新高雄市係原高雄縣併入原高雄市，即一個縣級單位併入直轄市當中），且其次級行政區目前所具有之法制地位亦不盡相同，以致於未來的直轄市實可區分為四類不同之情形：

第一，台北市原即直轄市，自其民國五十七年升格後其目前所轄各區已不具自治法人地位，故區長為官派、區不設代表會或議會；

第二，台北縣將升格改制為直轄市，其目前所轄次級行政區為鄉、鎮、市（縣轄市），具有自治法人地位，鄉鎮市長為民選產生，設有鄉鎮市民代表會；

第三，台中縣市和台南縣市分別將合併升格為直轄市，其目前所轄行政區都有鄉鎮市（原台中縣和台南縣）和區（原台中市和台南市）兩類，其中鄉鎮市具自治法人地位（首長民選並設代表會），而區非自治法人；

第四，高雄縣併入高雄市，仍為直轄市，其目前所轄次級行政區包括高雄縣之鄉鎮市和高雄市之區，其中鄉鎮市具自治法人地位，而區非自治法人。

由於未來五大直轄市，實可區分為四種不同的法制情形，其中新北市、新台中市、新台南市、新高雄市當中，有原台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣之鄉鎮市已施實自治達六十年，如今驟予改制而取消其自治地位，不僅地方民眾難以接受，亦有走民主回頭路之虞。故在此特殊政治與法制情勢下，實不宜驟然決定將未來各直轄市所轄次級行政區一律改制為區後，逕自取消其自治。

表：未來五大直轄市所轄次級行政區當前之法制地位

直轄市別

形成方式

目前次級行政區制度

台北市

原即為直轄市

各區原即不具自治法人地位，故區長為官派、區不設代表會或議會

新北市

原台北縣單獨升格為直轄市

目前所轄次級行政區為鄉、鎮、市（縣轄市），具有自治法人地位，鄉鎮市長為民選產生，設有鄉鎮市民代表會

新台中市

由原台中縣、市（兩個縣級單位）合併升格而成為直轄市

目前所轄行政區包括鄉鎮市（原台中縣）和區（原台中市）兩類，其中鄉鎮市具自治法人地位（首長民選並設代表會），而區非自治法人

新台南市

由原台南縣、市（兩個縣級單位）合併升格而成為直轄市

目前所轄行政區包括鄉鎮市（原台中縣）和區（原台中市）兩類，其中鄉鎮市具自治法人地位（首長民選並設代表會），而區非自治法人

新高雄市

原高雄縣併入原高雄市（一個縣級單位併入直轄市當中）

目前所轄次級行政區包括高雄縣之鄉鎮市和高雄市之區，其中鄉鎮市具自治法人地位，而區非自治法人

因此，如果考慮未來名縣市合併升格改制為直轄市，是站在不同基礎、不同條件情況下所推動的直轄市改制工程，則其實未來縣市改制升格為直轄市牽動層面甚廣，涉及到地方制度法規調整及行政區域重劃問題，自有必要審慎、規劃各項相關制度建設與改革進程，以期順利完成直轄市之建設發展工程。

而未來在縣市合併升格改制為直轄市的過程中，其轄下次級行政區之組織制度定位問題，引起各方的討論與爭議。其爭議之重點包括：

第一，如依現行地方制度法，未來五大直轄市之區均不實施自治，則其是否存有負面政治影響；又若修改現行地方制度法規，使區實施自治，則其正面影響為何？

第二，如果實施區自治，是否要先進行各直轄市內部的區域重劃，再實施區自治；抑或而人先行進行區自治，未來再於適當時機進行區域重劃？

第三，現行都會地區之「區」採行「區公所」治理模式是否有其價值（存續意義），抑或必須改行實施自治，又縣市合併升格改制後，其鄉鎮市須改制為區而實施自治，或者可維持其鄉鎮市並實施自治。

第四，有鑒於當前直轄市與省轄市之區制度係採「區公所」治理（非自治）模式，而各縣之鄉鎮市則為自治法人，實施自治，未來設置五大市後，是否可能在直轄市次級行政區方面採取雙軌並行模式，即在縣市合併升格之新直轄中，其都會地區（即原直轄市與省轄市）仍採區公模式，同時，在鄉村地區或都市化程度較低的地區（即原各縣），則採鄉鎮市（或改為區）自治。

第五，如未來我國直轄市次級行政區制度採前述雙軌並行模式，則是否須先行進行區域重劃，在釐清何者為都會地區、何者為鄉村地區後，再行推動雙軌並行模式之直轄市次級行政區制度。以上諸項課題厥為未來我國直轄市區制度將會面臨的重要面向，而有賴各方研議協調解決之。而針對這些問題，應該從維護台灣草根基層民主、發揮台灣地方民主示範效應、打造我國城鄉新風貌、肆應全球都會城市自治潮流、落實現有直轄市之區制度與各縣之鄉鎮市自治之效益等面向進行思考，並顧及避免對地方政治人才培養工作和地方政治人物投入直轄市合併升格改制工作造成不利影響，審慎考量和規劃在直轄市當中的適當地區推行「區」或鄉鎮市自治，以化解未來推動行政區域重劃之阻力，避免產生前述各項負面消極影響，進而能夠落實地方自治、強化基層民主，並發揮行政區域重劃之積極正面效應。

因此，中央政府在規劃未來直轄市之區制度時，實可考慮建立更多元選擇的區制度設計，例如將改制後直轄市之「區」制度採取部份自治、部份非自治之雙軌並行模式；亦即可以考慮就合併或改制之直轄市中原來為「縣」者，其鄉鎮市改為區後，仍可保留其原來之自治法人地位，而原直轄市和原省轄市的「區」則可以維持區長官派、不予自治；亦即將改制後直轄市之「區」制度採取部份自治、部份非自治方式之雙軌並行模式，在這方面，日本東京都之其次級行政區之雙軌並行制度，值得我國在規劃、推動直轄市區制度時之參考借鏡。至於究竟應先進行直轄市次級行政區之區域重劃，或先實施直轄市次級行政區之自治，則有兩案可資考慮：第一，可先維持現有直轄市次級行政區轄區範圍不予重劃，而先實施鄉鎮市（或屆時改制為區）自治；第二，可以立即規劃、進行直轄市次級行政區之區域重劃，屆時可以同步實施直轄市之鄉鎮市或區之自治。
以上謹提出我國未來直轄市區制度問題可能面臨的困境，並建議若干思考方向；未來政府部門有必要審視當直轄市區制度問題，並參酌外國相關制度設計，研議我國未來直轄市區制度之可行方案，以打造符合世界潮流的都會城市制度建設。


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