謝明瑞
周信佑2016年以前，國內長照保險主要是參考健保模式，採長照保險制做法，唯規劃中的長照保險尚未付之行動，便因政黨輪替而全面改弦易轍，由長照保險制改為長照稅收制，前者是由雇主、民眾、政府共同負擔長照所須費用；後者則由國家稅收來支付長照之所有經費，目的則同是為了達到照顧國內老年人口之目的。在長期照顧服務法中，有關長照財源究應採保險制或稅收制，各界頗多爭議，各國做法亦互有不同，但綜觀世界各主要國家有關長期照護的政策中，有些是採用稅收制，如瑞典、法國、奧地利等；有些則採用保險制，如日本、德國、韓國等。然而，2016年甫全面執政的民進黨政府全盤否定已規劃許多年的保險制，而主張採稅收制，並由遺贈稅、房地合一稅、公務預算等三方面籌措財源；唯政府的長照政策是否適宜，能否順利推動，財源雖是一項最主要因素，但能否籌措充足而穩定的財源，以及政府的行政力與執行力，應是影響長照政策能否順利推動的最重要因素。
一.前言
2016年5月，國內發生第三次政黨輪替，民進黨首次全民執政，實質掌有行政權與立法權，因此，在同年520過後，隨即提出「行政立法協調會報」中的四大類21項優先法案內容，除勾勒出執政者的施政藍圖之外，也藉以展現政黨選前所提政見的政策之推動內涵。
一般而言，國家政策推動大抵以國家的建設及人民的利益為主要考量，而在政府所宣佈的社會類之4項優生法案中，又以人口結構變動所造成的老人長期照護最為人民所關切；根據衛福部統計，2015年，全國失能人口達75.5萬人，其中，老年人口占48.3萬，2021年預估將增至約62萬人。另外，在社區中的失能人口中，約有43萬人由家屬自行照顧，而以兒女占56％最高，其次為配偶34％。對一般人民而言，老人的長期照護是一項費時耗錢且十分艱辛，但又不能不接受的一項工作，因此，如何妥善照護老人，政府的長照政策十分重要。
事實上，早在馬政府主政的年代(2008-2016)，政府便已瞭解台灣高齡化社會的來臨，將導致失能風險的增加，因此，衛福部參考健保模式，規劃《長期照顧保險法》，採全民納保模式，給付對象為身心失能已達六個月，或預期將持續六個月以上的人口或相關照顧者，由民眾向長照機構申請服務，再由主管機關支付相關費用給長照機構。但在推動長照保險前，必須確立長照機構、人力與品質，而《長期照顧服務法》就規範了相關項目。
政府的長照保險初步參考健保做法，支付長照服務，保費費率暫定為健保的四分之一或五分之一，約1％至1.23％，暫訂由雇主負擔六成、民眾三成、政府一成，但企業界反彈較大，希望降為三成，尚須進一步討論或調整。唯尚在規劃中的長照保險尚未付之行動，便因政黨輪替而全面改弦易轍，長照保險制不再，代之而起的則是長照稅收制。
二.台灣人口老化問題
長照是指對老人的長期照護，因此，長照政策的內容與推動，其與人口結構的改變或人口的老化現象，可謂息息相關。
在民主國家中，長照是政府必須慎重處理的社會政策，也是政黨能否獲得支持的重要考量；根據內政部的統計，截至民國104年底為止，我國65歲以上老人計有293萬8千多人，失能人口亦高達76萬人，占老年人口的四分之一以上(25.87%)，加上國內人口老化程度快速，預估在107年，台灣就會進入「高齡社會」，而如何讓年老及失能人口能獲得良好照顧，讓國人能安心地養老，則有賴於政府建構完善的長照制度。
事實上，台灣人口高齡化速度，比起許多世界先進國家來得快，2010年，65歲以上比率約為整體人口的10%，預計2025年將突破20%，成為世界上少數超高齡國家之一。而在台灣逐漸步入高齡化國家的過程中，有關老人失智、失能的預防，以及如何讓長者健康老化，提供適宜的長照政策，是政府難以推辭的工作，亦是重大的施政目標。
2015年5月，《長期照顧服務法》三讀通過，有關國人權益的支付保費、給付方式，均在《長期照顧保險法》中有所規劃。2016年，根據新政府對於長照政策的規劃與做法，主要是要建立社區化、普及化、平價化的長照服務模式，使老人願意在地老化、在地安養。而為達成此一目標，政府的長照制度擬將地方衛生所適度轉型為社區健康管理中心，提供即時便利的健康照顧服務。同時，政府亦將長照視為是未來重要產業，希望能提供更多就業機會，培育足夠且專業的服務人力。
總之，由於台灣人口老化問題日愈嚴重，由政府規劃並設立一個適宜的長照政策不僅有其必要性，而且刻不容緩。
三.長照保險制
我國的長照政策早期是以長照保險制為主，而有關長照保險制的內容可分為下列幾個部分來加以說明：
(一)意義
長照保險制是指以社會保險方式，由政府、雇主、被保險人三方分擔長照保險費用，以保險費作為長照的主要財務來源，以達到對國內老人長期照護之目的。在馬政府時期(2008-2016)，也就是2016年5月以前，政府主要長照規劃即是以社會保險方式開辦長照保險。
(二).背景因素
一般而言，政府採用長照保險制有其一定的背景因素，簡述如下：
1.穩固的財務支持
一個家庭若有人失能或失智而需要照顧，大抵均由家庭或個人來籌集長照服務所需資金，甚或交由家人來照顧，然而，在國內逐漸邁入老化與少子化的人口結構以後，對於一般家庭而言，老人照護是一項很大的負荷，有些家庭甚至無法承擔。因此，必須結合整體社會的力量，以社會保險方式，全民發揮自助及互助的精神，共同分擔長照風險，以獲得長照的保障，減輕失能者及其家庭的財務負擔，唯完整性的長照制度需有穩固財務之支持。
2.財源的充足性
長照必須考量財源是否充足的問題，若採社會保險制，其保險費隨薪資或所得成長而自動調整，財務充足性高，且為專款專用之財源，穩定性亦較大，因此，以社會保險方式規劃長照有其財源必須充足的考量因素。
(三)長照保險制的財源
一般而言，由政府、雇主、被保險人三方分擔長照保險費用，以收取保險費作為長照保險的主要財務來源，部分負擔為協力財源，若財源無缺，才能建立財務穩健之長照制度，因此，長照保險的財源具有一些重要的特性，包括：
1.保險財源相對穩定
保險制有基本保險費之設計，財源相對較為穩定；而稅收制易受景氣影響，如97年之國稅為1.46 兆元，由於97 年發生金融海嘯，致98 年及99 年分別降至1.23 兆元及1.29 兆元，與97 年比較，降幅達15%及12%，但同期健保費仍成長0.3%及14%。
2.可落實收支連動機制
一般而言，長照保險制是採用專款專用，而且自負盈虧，強化財務責任制度；另外，財源若由社會成員分擔並監督，比較容易隨需要微調，落實收支連動機制。
3.具互助性
保險制較具成本意識，財源來自政府、雇主及保險對象，互助性高，且保險制具有基本責任考量之設計，人人共同分擔所需費用。
4.成本較低
長照保險制具有能夠負擔費用，且行政成本相對較低之優點。
(四).長照保險制的問題
政府的政策或制度之推動，可以預見其利，但亦必有其弊。一般而言，長期照護的財源是否充沛，為影響政策能否順利推動的重要因素，長照保險固有其優點，但亦有其必須考量的缺點，說明如下：
1.保險制分配效果相對不佳
國民所得或社會資源的合理分配，是達成均富或減少貧富差距，並減少社會衝突的重要因素，在長照保險制中，因為不具全面性，重分配效果相對較差，稅收的分配效果相對較好，如所得稅、財產稅等，凡有所得就必須繳稅，或按比率繳稅，因此，稅收制重分配效果較佳；而若採用保險制，被保險人、雇主、官方同時負擔，分配效果相對不佳。
2.受經濟景氣及人民繳費意願影響
在《長期照顧保險法》中，究竟要採社會保險制或稅收制，各有爭論，如國民年金保險是社會保險制，財源籌措以保險費為主，但繳費率只有一半，主要因現在民眾要繳交的費用種類繁多，金額亦不少，若再加上長照支付，可能有許多人無法如期繳付。長照保險制的財源容易受經濟景氣的影響，而長照稅收制的財源則涉及民眾繳費意願，制度設計也較複雜。
3雇主會將保險費轉嫁給勞工
一般而言，保費若由雇主承擔，則其經營成本增加，爾後對於勞工要求加薪或調薪會有困難，這也是這些年來，勞工薪水沒有增加的主因，因為各項社會保險在增加，短期內雖由雇主要負擔，但長期就會轉嫁給勞工。在此情況下，若雇用勞工不代表賺錢，雇用越多的員工也不代表賺得越多，因為雇主相對要負擔更多保險支出，唯若雇主將保費轉嫁，則又有失長照保險制的精神。
4.須有足夠經費
長照必須有人提供服務，其性質與健保提供醫療服務是一樣的，若經費不足，服務人力不夠，則長照效果有限，且若經費若不足，則長照制度便無法順利推動，因此，長照保險費率不易調低。
5.必須增加長照人才之培育
台灣長期照顧服務人力相對不足，除了政府提出的延攬人才政策外，國內各大專院校也紛紛開設與長期照顧相關的科系。然而，儘管學校已經開始培育照護人才，但長期照顧服務人力依舊不足，主要因從事長照工作除了工時長，且薪水低外，照顧年長者也要有耐心及同理心，許多人因而不願曲就。
四.長照稅收制
有關長照稅收制的內容可分為下列幾個部分來加以說明：
(一).意義
長照稅收制是指利用政府的稅賦收入，來支付長照所需的所有費用，從而達到對國內老人長期照護之目的。2016年5月，國內第三次政黨輪替以後，政府的長照政策即是採用稅收制。
(二).背景因素
台灣人口老化問題嚴重，政府必須要有長遠的老人照護政策，而為解決老人照護問題，基於財源的便利性，行政院採用稅收制，希望能以公權力的積極介入方式來達到長照政策的目標。對於政府團隊能快速注意且關心長照議題，並提出解決辦法，國人均應給予肯定及支持，但同時也必須對政策的適宜性，以及能否順利推動政策而表示關心，前者是因為政府頒定長照制度，對老人的生活有了保障；後者則是因為長照所須的財源極為龐大，必須有足夠的財源注入，才能落實政府的長照政策。
依按政府的長照規劃，主要是以指定稅收加上公務預算，籌措每年三百至四百億元資金，投入長照服務，同時，在中央設置跨部門「長期照顧推動小組」，整合政府各單位層級長照事務。
政府推動在地長照服務的構想甚佳，唯其每年要籌措約四百億元的資金投入長照服務，財源能否順利達到籌措目標是一個重要的考量因素；若政府以調高遺贈稅、營業稅等來加以因應，則其所可能產生的有錢人率先出走海外，企業避稅甚或跨國避稅，勢必無法避免，因此，所得稅法的修正便成為21項優先法案中的重要依據。
另方面，若長照由保險制改採稅收制，則必須先結合財政部的財政規劃，共同處理，才能落實於政策的推動與執行。
(三)長照稅收制的財源
在長照稅收制中，政府的長照財源主要是以增加遺贈稅率百分之十、營業稅率百分之零點五，作為落實長期照護或長照的財源，亦即政府是由遺贈稅、房地合一稅、公務預算等三方面籌措財源。
然而，由於台灣老年人口攀升速度太快，若只用指定稅收加上公務預算，每年約400億元，和長照保險預估的1100億元落差甚大，亦即稅收制不可能應付得了龐大的長照需求。另外，若根據台北榮總高齡醫學中心的推估，全國輕度失能總人口數約72萬人，若全部申請足額的長照服務，就已破四百億元，且上述還不包括中重度的失能者，亦即長照稅收制可能無法應付其所須的龐大照顧費用。
2016年5月，在政府所公佈的四大法案類別21項優先法案中，有關社會類的長期照顧服務法之財源問題較受爭議，但甫全面執政的民進黨政府則全盤否定已規劃許多年的保險制，而主張採稅收制，並由遺贈稅、房地合一稅、公務預算等三方面籌措財源，並在同年5月20日後開始執行；然而，政府之指定稅收是否足以涵蓋長照資金規模，仍須進一步考量。
(四)長照稅收制的問題
政府利用加稅挹注長照稅源，必須考量稅源是否充足、穩定，以及時機是否恰當等問題，說明如下。
1.稅源是否充足
依行政院規劃，政府將以「提高遺贈稅十個百分點，營業稅0.5個百分點」支應長照經費。就遺贈稅而言，目前每年稅收平均約250億元，但回顧2008年遺產稅50%時，遺贈稅收不及300億元，在此情況下，即使提高遺贈稅10%，對稅收幫助不大；此外，遺贈稅屬國稅，其中八成需轉交地方政府運用，中央只能保留二成，如何能補足長照缺口，特別是遺贈稅對於政府屬於機會財，不適合做為穩定的長照財源；至於營業稅(business tax)是指國家對工商營利事業按營業額征收的稅，企業收入愈多，則其營業稅額愈大；唯台灣正面臨出口衰退、內需不振的窘境，保1成為政策性目標，在此情況下，若冒然提高營業稅可能讓國內經濟雪上加霜，亦即長照稅收制的實施必須考量介入的時間點是否適宜。
2.難以確保服務連續性
104年5月15日，立法院完成長照服務法三讀，成為我國長照發展重要之根本大法，而在立法院通過長照法後，行政院的配套財源主要是採長照保險制，並訂107年正式推動執行；長照保險制的一般保險費率1.19%，雇主、個人及政府各分攤4:3:3，首年收入估達110億元，確保穩定的財源，服務提供單位得以特約方式連續性提供服務。唯105年政黨第三次輪替以後，政府的長照政策由保險制改為稅收制，雖有其考量之政治背景因素，但長照稅收制一則受法規限制，需經招標程序，服務提供單位定期招標與考核；二則受限於預算，保障相對有限。如日本原先採稅收制，後來迫於財務壓力，改採保險、稅收混合制，仍入不敷出；若我國只採稅收制，加上財源不穩定，政策恐難持久，亦即難以確保服務的連續性。
3.行政管理難以負荷
一般而言，稅收制必須受法規限制，其管控與考核方式相對嚴格，不利於民間資源的投入，若提供服務單位集中在政府機構與非營利單位，隨著人口快速老化，失能人口增加，長照規模勢必隨之擴大，政府行政管理能可能難以負荷。
4.稅收制易產生財政排擠效應
在長照稅收制中，因財源會受到稅收的影響，預算編列亦須與其他政事競用資源，在此情況下，長照財源的穩定性及充足性均會受到衝擊；因此，照顧的對象及範圍受到很大的侷限，且以現有公務預算規模，可能難以支撐龐大的長照經費，亦即長照服務無法普及。
5.長照稅收制受預算限制而難以普及
稅收制須受法令規範，長照所須經費須與其他政策競爭經費，預算受限，而我國賦稅負擔率12%，低於日本及韓國的17%-19%，更遠低於採稅收制的北歐國家31%-48%；政府法定支出占歲出比率達7 成，並已逼近舉債上限，長照十年計畫經費即因以公務預算支應，故以特定條件之民眾為優先服務對象，無法普及所有民眾。
6.推動長照政策必須考量加稅
在市場運作中，人民若欲取得額外服務，就必須付出額外代價，但政府一方面強調「天下沒有白吃的午餐」的觀念，一方面又計畫調高遺贈稅率與營業稅率來做為長照收入來源，這種實質「加稅」而又認為指定用途稅不可視為加稅的說法與事實不符，亦即長照政策若無良好的配套措施以之因應，則在長照稅收制的政策下，全民「加稅」應是推動長照政策過程中難以避免的現象。
五.政黨輪替與長照政策
一般而言，政黨屬性不同，其對長照所採用的政策亦異，如為了解決國人的老人長期照護問題，國民黨認為採保險制較佳，並通過多項輔助措施，預計在2018年付諸行動；唯2016年政黨輪替以後，已全民執政的民進黨在長照政策上隨即作了大轉變，捨規劃已久的保險制，而師法瑞典及法國等的稅收制。亦即政黨輪替導致政策改變，從而使國內的長照政策之相關推動過程亦須隨著修正，相關內容說明如下述。
(一).宣示性優先法案
2016年5月20日，國內發生第三次政黨輪替，同月31日，行政院提出了包括經濟(10項)、社會(4項)、政治(6項)、兩岸(1項)等四個政策類別的21項優先法案，在此一政策性的宣示中，新政府的新政治之意識型態極為明顯。
在行政院所列之四大類21項優先法案中，所論內容似頗為壯觀，且氣勢滂渤，實則有些是前朝政績，有些是爭議大而施行不易，前者如反避稅條款，後者如集會遊行法、公職人員罷選法、公投法等；另外，有些法案凝聚共識不易，且短期間難以施行並達成目標者，如兩岸協議監督修例等，都非在短期間內可以竟其功。
另方面，由於立法院於七月休會，若扣除施政總質詢期間以後，可用以處理法案的時間相對有限，因此，雖然民進黨全面執政，實質握有行政權與立法權，要推動這21項優先法案理應不會太難，但改革過程中可能又隱含其他政治與經濟因素的考量，或另有政黨權謀上的算計，實非一般人民所能瞭解，且個中還包括高度敏感性的議題如促進轉型正義條例、兩岸協議監督條例、不當黨產處理條例等，都非一朝一夕所能處理。
整體而言，在爭議性不斷且共識難成的政治生態中，政府所勾勒的四大法案類別21項優先法案，雖有其政治理念與促進經濟的意涵，但若瞭解法案成立背景及其處理不易與所可能遭受的困境，應可瞭解新政府何以在就任後立即發佈的優惠性法案的原因，唯其宣示性義意大於實質性意涵。有關行政立法協調會報協商之21項優先法案，可參閱表1的說明。
表1 行政立法協調會報協商之21項優先法案比較表
| 法案類別 | 法案名稱 |
|
一.經濟類 (計10項) 其中，8、9、10合稱「漁業三法」 |
1.非核家園推動法。 2.電業法。 3.反媒體壟斷法。 4.農業基本法。 5.建築法。 6.所得稅法(反企業跨國避稅)。 7生技新藥產業發展條例。 8.遠洋漁業條例。 9.投資經營非我國籍漁船管理條例。 10.漁業法。 |
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二.社會類 (計4項) |
11.集會遊行法。 12.住宅法。 13.私立學校法。 14.長期照顧服務法。(長照財源) |
|
三.政治類 (計6項) |
15.公職人員選舉罷免法(降低罷免門檻)。 16.公民投票法。 17.促進轉型正義條例。 18.不當黨產處理條例 19.入出國及移民法。 20.國籍法。 |
|
四.兩岸類 (計1項) |
21.兩岸協議監督條例。 |
一般而言，政府的政策推動必然會有一些阻力，但解決政策問題的方式並非只有一種，然而，不同的政黨可能採用不同的政策模式，而其最主要的考量因素可能不是國家的強富，亦非人民的權益，而僅是一種政黨的意識型態之宣示。
(二).國民黨的長照政策
2009年，也就是民國98年3月，馬政府為因應我國人口老化危機，失能及失智者的照顧需求大量增加，家庭照顧負擔沈重，以及家庭照顧功能日益薄弱的趨勢，乃分三階段建立長期照護制度，包括推動長期照顧十年計畫、建置長照服務網、制定長照服務法，以及評估規劃我國長期照護制度，委託專家學者進行政策分析。
根據世界各主要國家的長照系統之經驗及相關內容，可以發現德國、日本、韓國等是長照服務體系建置為相對較為完善的國家，而這些國家的長照制度大抵均以推動保險制度為主，也就是以保險制來帶動長照服務，這種保險模式與我國全民健保、勞保、農保及國民年金的操作模式類似，主要是採社會互助與風險分擔的社會保險制度，若國內長期照護採取與全民健保相同的保險制度，並由健保署當保險人，則在執行上較易接軌，加上保險制能確保穩定的財源，有助於政策延續，這也是日本長照會由稅收制轉向為保險制的原因。
(三).民進黨長照政策
2016年5月，隨著政黨的再度輪替，政府政策也有了較大的轉變，在長照政策中，民進黨政府計畫成立長照局，統一管理長照支付，並由原計劃之保險制改為稅收方式辦理，這幾乎將過去多年以來的研究與努力成果全部剔除，對長照所須的財源規畫、服務連續性，以及行政管理等，都造成重大衝擊。
依按民進黨政府的重要政策規劃，長期照顧政策刻不容緩，因此，在新推出的21項優先法案中，將設置跨部門的「長期照顧推動小組」，整合所有資源來推動。長照財源將用指定稅收加上公務預算，籌措每年300億至400億元資金，作為長照體系穩定財源。
政府在選舉期間所提出長照政策中，主張建立社區化、普及化、及平價的長照體系，讓老人家在熟悉社區在地安養；另外，也推動社區整合服務中心，提供多元照護服務；還要將在地衛生所適度轉型社區健康管理中心，打造在地健康網路，提供即時便利的醫療服務。
另外，在大選期間所列舉的政見中，政府亦提出成立國家級高齡及健康研究中心政策，未來將綜合各方意見和經驗，落實長照政策；北榮、陽明大學、國家衛生研究院所組成高齡健康者的研究中心，已有相當完整的組織架構，並建立國際合作的網路，希望平台逐漸擴大，將台灣的研究成果貢獻給全世界。
整體而言，民進黨的長照政策建立在「稅收制」的考量下，政府草擬長期照顧服務法修正草案，明訂長照財源為稅收制，來源是調高遺贈稅、營業稅，及2016年開徵的房地合一稅。
(四).政黨長照政策之比較
國民黨採用長照保險制，民進黨則採用長照稅收制，二者的長照政策不同，財源互異，但有效照護老人的目的則是一致的，唯因政策不同，其所採用的輔助方式與做法可能也不相同，有關政黨輪替與長照服務比較，可參閱表2的說明。
表2 政黨輪替與長照服務比較表
| 政策內容 | 國民黨版(馬政府2008-2016) | 民進黨版(蔡政府2016- ) |
| 制度體系 | 保險制 | 稅收制 |
| 法案名稱 | 長照保險法 | 長期照顧服務法修正案 |
| 長照財源 | 隨健保費加徵1.19% |
1.營業稅從5%提高為5.5% 2.遺贈稅從10%提高為20% 3.房地合一稅。 4.公務預算。 |
| 財源規模 | 1100-1330億 | 300-500億 |
| 實施日期 | 2018年 | 2016年5月20日執政後立即上路 |
六.政府長照稅收制的適宜性
2016年，政府宣佈以長照稅收制做為老人長期照護的主要制度，然而，這種以國家稅收做為長照費用的主要財源雖是簡單易行，但長照稅收制的財源是否充足穩定，以及政策是否可行，亦即政策的適宜性為何，仍須進一步考量。另方面，政府行政效力與執行力，才是影響長照政策能否成功的重要因素。因此，政府的長照稅收制是否有效?或其推動是否能成功?這可以從稅賦的課徵方法、內容、稅額多寡、時機的適當性，以及政府的執行力等幾個面向來加以說明。
(一).課徵方法
政府所頒佈的社會類之長期照顧服務法中，有關長照財源究應採保險制或稅收制，各界頗多爭議，各主要國家做法亦互有不同，但綜觀世界各主要國家有關長期照護的政策中，有些是採用稅收制，有些則採用保險制，前者如瑞典、法國、奧地利等；後者如日本、德國、韓國等，其採用模式視各國國情而定。
另外，在不同的長照政策中，其最關鍵的財源則有不同，若以民進黨政府所採用的長照稅收制來做考量，則長照政策的推動成功與否，主要是立基於財源的是否充分與穩定，而不論是採用保險制或稅收制，其利弊得失各有不同。
(二).課徵內容
根據政府的長照稅收制內容，其財源主要來自下列稅賦項目的課徵，即：
1.營業稅從5%提高為5.5%。
2.遺贈稅從10%提高為20%。
3.房地合一稅。
4.公務預算。
(三).課徵稅額
政府利用加稅挹注長照稅源，必須考量稅源是否充足性與穩定性，即：
1.稅源是否充足?
2.稅賦收入可以確保長照服務的連續性嗎?
3.人員及經費的行政管理能夠負荷嗎?
4.稅收制會產生長照的財政排擠效應嗎?
5.長照稅收制的財源預算會受到限制嗎?
6.推動長照政策會利用加稅來達成嗎?
(四).課徵時機
政府利用課稅挹注長照稅源時，必須考量課稅時機是否恰當的問題，即：
1.國內經濟不景氣，房市持續惡化，提高營業稅的課稅時機是否適當?
2.遺贈稅大部分為地方政府所有，增加10%遺贈稅可以解決長照財源嗎?
3.經濟情況不佳，長照財源隨時可能會產生排擠效應嗎?
4.2016年國內房市仍處於不景氣時期，交投量價具挫，房地合一稅相對不足。
5.推動長照政策不會加稅嗎?但必須考量加稅時間是否適宜。
(五).政府的執行力
在長照財源中，不論是採用保險制或稅收制，基本上都有其得失利弊，因此，長照政策是否可以順利推動，不在制度的本身，而在國情的不同，以及政府的施政態度與執行能力。
經由前述分析說明可知，政府的長照政策之適宜性，或長照稅收制能否成功，主要取決於政府政策的適當性，以及對政策的施政態度與執行力。
七.結論與建議
經由前述的分析與說明，可據以列出本研究的結論與建議如下:
(一).結論
根據上述分析，可列出本研究的結論如下：
1.馬政府主政的年代(2008-2016)，衛福部參考健保模式規劃《長期照顧保險法》，採全民納保，由民眾向長照機構申請服務，再由主管機關支付相關費用給長照機構。唯尚在規劃中的長照保險尚未付之行動，便因政黨輪替而全面改弦易轍，由長照保險制改為長照稅收制。
2.2015年，我國失能人口占老年人口的四分之一以上，加上國內人口老化程度快速，如何讓年老及失能人口能獲得良好照顧，有賴於政府建構完善的長照制度。2016年，政府對於長照政策主要是要建立社區化、普及化、平價化的長照服務模式，使老人願意在地老化、在地安養，並提供即時便利的健康照顧服務。
3.長照保險制是指以社會保險方式，由政府、雇主、被保險人三方分擔長照保險費用，以保險費作為長照的主要財務來源，其背景因素包括穩固的財務支持，以及財源的充足性等；另外，長照保險的財源具有財源的相對穩定性、可落實收支連動機制、具互助性，以及具成本考量等特性。唯長照保險的缺點如保險制分配效果相對不佳、受經濟景氣及人民繳費意願影響、雇主會將保險費轉嫁給勞工、須有足夠經費，以及必須增加長照人才之培育等因素亦須考量。
4.長照稅收制是指利用政府的稅賦收入，來支付長照所需的所有費用，從而達到對國內老人長期照護之目的。政府的長照財源主要是以增加遺贈稅率百分之十、營業稅率百分之零點五，亦即政府是由遺贈稅、房地合一稅、公務預算等三方面籌措財源。然而，政府之指定稅收是否足以涵蓋長照資金規模，仍須進一步考量。此外，政府利用加稅挹注長照稅源，必須考量稅源是否充足、難以確保服務連續性、行政管理難以負荷、稅收制易產生財政排擠效應、長照稅收制受預算限制而難以普及，以及推動長照政策可能必須加稅等問題。
5.2016年，政府所勾勒的四大法案類別21項優先法案中，含括範圍很廣，唯宣示性義意大於實質性意涵。政府解決政策問題的方式並非只有一種，但在政黨利益至上考量下，其政策推動的最主要考量因素可能不是國家的強富，亦非人民的權益，而僅是一種政黨的意識型態之宣示。另外，國民黨的長照政策採用保險制，而民進黨的長照政策則採稅收制，由於制度不同，故其所採用的因應政策亦異。
6.在世界各主要國家有關長期照護的政策中，有些是採用稅收制，有些則採用保險制，何者為佳，應視各國國情而定。因此，政府的長照稅收制是否適宜，可以從長照稅收制的課徵內容是否完備、課徵稅額是否充足，以及課徵時機是否適當等幾個面向來加以考量；唯在長照財源中，不論是採用保險制或稅收制，基本上都有其得失利弊，因此，長照政策是否可以順利推動，不在制度的本身，而在國情的不同，以及政府的施政態度與執行能力。
(二).建議
經由前述的結論，可據以列出本研究的建議如下：
1.長照政策是國家重大政策，不宜在政黨輪替後便改變政策內容，宜對過去政策加以檢視再決定是否更改實施方式，避免只因為黨性不同便浪費國家資源。
2.台灣人口結構老化情形嚴重，失能人口漸多，除加強民眾保健關念之外，政府長照政策要建立社區化、普及化、平價化的長照服務模式十分重要，政府必須落實政策內容，不宜使老人在地老化、在地安養淪為政治口號。
3.長照保險制具有穩固的財務支持，以及財源的充足性等特性，雖其保險制分配效果相對不佳，且雇主會將保險費轉嫁給勞工，唯世界許多國家均已採用，國內亦規劃多年，不宜輕率就予以放棄。
4.長照稅收制以稅賦收入來解決長照問題，但必須考量稅源是否充足、是否可以確保服務連續性、是否行政管理難以負荷、是否會產生財政排擠效應等問題，而如何確保長照稅收制的普及性，是政府推動長照稅收制時所必須考量的重要因素。
5.政府政策推動會因政黨屬性不同而異，但最主要的考量因素應是國家強富與人民權益因素，而非僅是一種政黨的意識型態之宣示。亦即在長照保險制與長照稅收制之間的選擇，是以達成政策目標為主，而非僅是因應政黨意識型態。
6.在長期照護的政策中，政府採用稅收制或保險制，應視國情而定，且須考量長照政策是否有效，或是否能達到預期成果，而長照稅收制是否可以順利推動，應不在制度的本身，而在於政府的施政態度與執行能力。
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行政院經濟建設委員會(2007)，我國長期照護服務需求評估，台北。
(本文發表於2016年6月9日中央網路報)
李正修
王順民
陳奕璇
