壹 前言

歷經五十餘年來努力，台灣各級教育已有可觀成就，但相對於國內、外社會的快速變遷，教育改革的速度及幅度，均不及社會變革的需求。尤其在政治解嚴之後，台灣的社會更加富裕，且急遽邁向多元、開放、競爭，教育制度、教育內涵與社會脫節的情形越加嚴重，社會各界以及學者專家紛紛對當前教育提出批判與質疑，教育改革運動因此應運而生，官方與民間，專業團體與社會人士均投入教育改革的熱潮中。
為回應民間對教育改革的殷切需求，連主席在擔任行政院長期間邀請中研院李遠哲院長召集教育改革審議委員會，凝聚各方教改共識，歷經兩年的公聽、討論、研議，完成四期的諮議報告書及總諮議報告書，對教育應興應革事項，均有深入的探討，同時亦確定未來努力的方向。為使所凝聚的共識能具體落實，除在行政院成立教改推動小組外，教育部更研提教改行動方案，其中包括十二個子計畫、十八項中程計畫，分五年，總計投入一千五百七十億的經費，教育改革的工作因而緊鑼密鼓推展開來。

教育改革運動始於國民黨執政時期，當初政府不僅重視民間對教改的呼籲，更籌組教育改革審議委員會，凝聚各方教改的共識，並提出具體的教改行動方案，有計畫、有步驟、有資源的逐步推動教育改革工作。政黨輪替之後，舊有的教育改革政策大多蕭規曹隨，持續推動，但由於專業不足、意識形態作祟、人謀不臧，教育改革不僅未見成效，甚至越改越亂，各種批評的聲浪不斷，連一向潔身自愛的教師都忍無可忍的走上街頭，顯示教改已碰到嚴重的瓶頸。最近連行政院都對教育部的執行能力感到懷疑，決定提高教改的決策機制，擬於行政院設置「教育改革推動委員會」，由行政院長親自擔任召集人，更顯見教改已到了非改弦更張不可的地步。


貳 當前教改之缺失

綜觀近兩年來，教育改革所以落得「處處惹人嫌」的下場，政府在教育改革的執行上有以下十二項缺失：

一、意識形態治國，罔顧教育本質

國語譯音之使用，最主要是使外國人了解中文，使用可與國際接軌的「漢語拼音」是理所當然之事，但因「漢語拼音」為中共所創，在意識治國的前提下，採用修改「漢語拼音」而成的「通用拼音」，阻斷外國人學習我國文化，甚或在台灣生活、工作的通道。至於學童學習母語，除了在家庭中學習外，最簡捷的方式是自然學習法，亦即透過自然的說、唱，達到學習的效果；如需以音標學習母語，在學生慣用的注音符號中，添增少數幾個母語的符號即可。大張旗鼓要求學生學習「通用拼音」，徒增學生學習的壓力外，並無實質的效果。

二、施政人謀不臧，政策功敗垂成

多元入學方案規劃多年，在尊重多元智慧及帶好每個孩子的理念下，不僅希望教學能正常化，更期盼紓解升學壓力，但因專業不足，且在各界壓力之下，不能固守原則，入學方案一改再改，不僅家長、學生對入學方案無法了解，就是招生的學校亦不清楚。學生升學的壓力不減反增，部分大學科系嚴重招生不足，甚至發生掛零的怪異現象。學生、學校都成了實驗的白老鼠，在重視升學的社會中，造成教師迷惘、家長擔心，而莘莘學子更如熱鍋螞蟻，惶惶不可終日。

三、過於急功近利，莘莘學子受苦

九年一貫課程涵括國中小九年的教學內容，照理應循序漸進，由一年級至九年級逐年實施，方不致產生銜接的問題。但因教育部過於急功近利，不僅相關配套措施尚未齊備即貿然實施，實施的時程更亂無章法，去年方由國小一年級開始執行，今年就擴及一、二、四、七年級。其中四、七年級的學生原本學習舊課程，如今突然採用新課程，學習型態丕變造成學生適應困難，而課程脫節、重複更產生教學的障礙，再加上教師在職進修機會不足，教師接納新課程的程度及執行新課程的實踐力均不足，學校、老師、家長、學生亂成一團，造成社會不必要的紛擾。目前學測考科原則決定維持現行五科不變，已經悖離九年一貫領域教學的核心概念，在考試引導教學下，九年一貫可能全面崩盤。

四、上下溝通不良，引發烏龍弊端

入學招生不僅事關學校學生的來源，更決定學生生涯發展的方向，其重要性不言可喻，但在今年的高中、高職、五專分發中，卻因行政機關與主辦學校溝通不良，負責分發的單位將特殊考生「外加」的名額誤計為「內含」，影響部分考生權益，最後只得將原已公告的榜單廢除、重新分發，造成有史以來第一次的烏龍分發事件，已使過去數十年來所累積的聯考信任感及對政府行政能力的信賴度蕩然無存。

五、未能對症下藥，延宕教改時機

自七十二年開始實施「延長以職業教育為主的國民教育計畫」，其目的就在為十二年國教奠基，歷經二十年的規劃、準備，實施十二年國教的時機已臻成熟，這不僅能紓解國中學生的升學壓力，亦是後期中等教育與地方結合，達到地域平衡、公私立學校教育均質化的良方。當升學壓力嚴重扭曲國中教育本質時，實施十二年國教正是紓解升學壓力的根本辦法，但教育主管官員以「經費不足」一語帶過，延宕了紓解升學壓力、導正國中教學的良機。

六、決策爭功諉過，教師成代罪羔羊

教改成功與否最主要的關鍵在教師，但近年來教師已成教改未見績效的代罪羔羊，教改未能落實，是因教師念觀念保守，教改熱情未被激發的緣故。而九年一貫國中小課程實施困難，也是教師不願接受新課程，對新課程實踐力不足所致，教師不勝負荷紛紛掛冠求去，終於造成教師擠退、搶退的熱潮。近來教師頻頻被塑造成不能共體時艱的既得利益者，又因恢復課稅的問題教師被污名化，教師的壓力實已忍無可忍，因此才有近十萬教師上街頭，爭取尊嚴及專業的認同。

七、經費不增反減，教育品質堪虞

教育經費是維持教育品質之必要條件，原本教育部提出之「教育經費編列與保障法」與陳水扁總統競選時的政見一致，以GNP 百分之六為教育經費編列的下限，但因財主單位的掣肘，最後立法院通過「教育經費編列與管理法」，以過去三年政府歲入淨額平均數之21.5％為編列的下限，顯現民進黨對教育的支持心口不一。更可議的是下年度的教育部預算不增反減，整體減少六十九億餘元，減幅高達4.5﹪，為各部會中刪減額度最高者，這豈是支持教育者的做法？而在整體經費中，一向不包含於教育經費中高達八十餘億的退撫支出，亦被灌水的編列於教育部預算之中，使不足的教改經費更形捉襟見肘。

八、幼教發展失衡，品質良莠不齊

幼托機構包含幼稚園及托兒所，目前國內的幼教權責不清，托兒所屬內政部管轄，幼稚園為教育部管轄。幼教雙軌制的結果，分散了教育資源，更影響孩子受教權。由於政府對幼教的忽視，公私立幼教機構的數量及學生人數發展失衡，多數就讀私立園所的學生必須繳交昂貴的學費，卻無法享受公私均質的教學品質，再加上為數頗多的未立案幼稚園，致使幼教體制難以健全發展。師資良窳與幼教發展息息相關，由於幼教相關福利制度未臻完善，師資流動頻繁，合格教師嚴重缺乏。研議多年的幼托整合方案最近出爐，五歲學童的教育由教育部負責，五歲以下之幼托由內政部主管。內政部非教育主管機關，掌管兒童之托育與福利，如今將部分幼兒教育的責任託付，將是幼教沉淪的開始。

九、忽略技職教育，流失專業尊嚴

技職教育以實務專業見長，對於經濟的發展居功厥偉，過去台灣經濟發展所以能交出亮麗的成績，除了政府卓越的領導外，技職教育培育量多質精的技術人力功不可沒。對國家而言，技職教育是產業發展、競爭力提升的原動力；對教育而言，是教育多元化、紓解升學壓力的基石；對個人而言，技職教育是生涯發展、美好前途的激發劑。唯近年隨著就學人數遞減、產業轉型及高等技職校院增設、終結觀念未改等諸多因素影響，技職教育面臨嚴峻的衝擊與挑戰，再加上綜合高中大量設立，更擠壓技職教育辦學的空間。最近讓「高職成為歷史名詞」的說法甚囂塵上，技職教育最嚴寒的冬天業已來臨。

十、市場供需失調，青年失業嚴重

根據最近幾次坊間人力銀行的調查，今年畢業的大學生有六、七成尚未就業，此固與經濟的低迷有密切的關係，但學校所設科、系、所與社會需求產生落差，亦難辭其咎。雖然「總量管制」實施後，系、所設置為大學自主之職權，但政府亦有輔導之職責，相關部會未能及時與教育部協商，輔導學校改設系、所，方使大學生畢業後即失業，也使消褪已久的「畢業就失業」的說法再度出現。

十一、刪減大學經費，影響高教發展

高教是昂貴的教育，為提昇高教品質，追求卓越，以往政府均竭盡所能，全力支持，投資一百三十億的「學術卓越計畫」即是明顯的例證。近年來大學校院數量逐漸擴充，高教經費比例理應增加，方能維持學術的品質，但在財政窘困的情況下，大學教育經費不增反減，教學、研究品質受到嚴重影響。至於私立學校學生人數占七成以上，政府補助卻是杯水車薪，學生能享有的教育資源極為有限，繳交較高的學雜費，卻接受較低品質的教育，同為納稅人的子女，實在不公平。而面對加入WTO後教育自由化的競爭，政府卻未予各校應有的支援，使得大學校院的營運更為困難。

十二、漠視全人教育，國民素養沈淪

國家的發展最重要的就是人力素質，尤其是資源不足的台灣更有賴全人教育，提升國民素質、增加國家競爭力。當前的教育除了幼兒教育、國小教育外，大多是為下一階段的入學考試做準備，學生被訓練成「考試的機器」、「解題的技術工」，所關心的不是學到什麼，真正在乎的是如何應付考試、如何拿高分。至於與日常生活有關的各種素養，則因升學考試不考、學校不教、學生不學、家長不管，造就了一群有學歷而無氣質的年輕人。如果不能及早因應，社會的危機遲早要來臨。


參 解決當前教改弊端之十二大主張

中國國民黨一向關心教育，過去執政時期對教改的規劃與執行不遺餘力，如今眼見教育改革逐漸惡化，實在不忍莘莘學子受苦，更擔心社會的根本將被動搖，因此提出解決當今教育改革弊端的十二大主張：

一、摒棄意識形態，撤除學習藩籬
（一）宜摒棄意識型態，再深度的檢討中文譯音使用的目的與功能，並分析「通用拼音」與「漢語拼音」的利弊得失，做出對社會國家最有利的決定，且政策確定後，即應全國一體實施，以免造成更多的問題。

（二）國小學生不僅需學習國語、英語，尚需學習鄉土語言，如果每種語言均需學習音標，將造成學童太大的壓力，也使學童的學習充滿挫折感。數種語言學習的時機應予區隔，而鄉土語言的學習不應要求學童學習音標，自然學習法效果最佳；如需音標輔助學習，在學童最熟悉的「注音符號」中增添鄉土語言特殊的音標，是最有效、最沒壓力的學習方式。

（三）課程設置的主要目的是培養學生未來適應社會的能力，在日漸國際化的時代，本土教育固然重要，國際觀的培育亦不可偏廢，在課程中應予兼顧。
二、宏觀規劃政策，學生本位考量
（一）優良的入學考試制度須包含技術公平、方法簡單、制度多元、適才適所、壓力紓解等幾項特質，因此在考量入學制度興革時，應從多面向思考，不能為了達到某種改革而犧牲了其他面向，更不應漠視學生是教育主體事實。

（二）多元入學方案應尊重學生多元智慧，對不同智慧的學生提供不同的入學管道，因此應全面檢討現行的入學管道，使不同智慧的學生均有進入另一個層次教育學習的機會。

（三）公平是入學考試的最基本要求，推甄及申請入學難以消除特權介入的陰影，致使多元入學飽受爭議。對學生特殊才能，如藝術、體育、科學等，應有統一的評估單位，對學生所提的成就證明，亦應由統一的評估單位認證並評定等級，以為入學的依據。

（四）太過複雜使學生、家長、學校都無法清楚了解是多元入學方案的致命傷，如大學多元入學除推甄、申請入學外，考試登記入學尚區分為甲、乙、丙三案，除設計者外，極難了解全貌，應全面簡化，以利學生、家長、教師、學校的了解。

（五）學力測驗太早實施，學生通過考試錄取學校後就無心於學業，不僅妨害尚未錄取學生的學習，更形成學習的空窗期，造成學生就讀高中職、大學後之素質低落。學測時間應盡量延後，考試的範圍應包含三年的學習。

（六）實施十二年國教才是根本解決國中升高中壓力的策略，主管機關應克服困難，籌措經費，提早實施。

（七）教育主事者應宏觀規劃政策，新制上路前詳加規劃，就可避免許多缺失。在執行的過程中，不能因外界有所疑慮，政策就急轉彎，應有所堅持，避免學生無辜成為教改永遠的白老鼠。

（八）多元入學方案事關學生的前途與學校的招生，學生與學校都應深入的了解，宣導不足是致使多元入學方案失敗的重要原因，加強宣導刻不容緩。
三、周嚴政策配套，實踐課程理念
（一）九年一貫課程的訂定為官方與民間對教育願景之勾勒，面對此項教改的重大工程，教育部實應展現更大的魄力，完備所有的配套措施，徹底解決相關的問題。

（二）實施時程應由一年級起，循序漸進，逐級推動，方不致發生課程脫節與重複的問題。

（三）師資應以領域培育為重點，統整教學內容，以免教師無法跨科教學。對在職教師亦應提供充分在職進修機會，使其認識新課程，接納新課程，並具備實施新課程的能力。

（四）九年一貫為領域教學，但教育部宣布基本學力測驗考五科，由於教學內容與考試範圍未能同步調整，已使九年一貫的精神蕩然無存。解決之道在於回歸學測本質，與入學考試加以區隔，才能走出「考試引導教學」的迷障。

（五）新課程的精神、理念、目標、教學方法、學習方式，都與過去迥然不同，如不能獲得家長的認同，不僅實施困難，也造成不必要的補習，配合學測政策的確定，主管機關應廣為宣導，以消除不必要的疑慮。
四、上下溝通協調，落實教改成效
（一）高中職五專重新分發的烏龍事件，是相關人員認知錯誤、協調疏失及督導不力所致，教育主管機關應重拾過去入學考試「零缺失」的精神，上下溝通協調，群策群力，不爭功諉過，辦好各項入學考試。

（二）近年來經常發生地方政府質疑中央政策情事，教育政策雖由中央訂定，卻需由地方落實，因此在訂定政策時，應廣聽社會各界意見，各級政府、學校、教師家長的意見亦應廣為採納，以免發生中央地方意見不一的情形。
五、推動十二年國教，把握教改良機
（一）實施九年國教至今已三十五年，為十二年國教奠基的「延長以職業教育為主的國民教育計畫」實施至今也已二十年，如今高中職、五專的入學機會已超過國中畢業生人數。實施十二年國教是紓解國中升學壓力的根本之道，教育主管機關應排除萬難，提早實施。

（二）應更積極推動高中職社區化，使各社區的高中職入學機會與國中畢業生人數平衡，達成高中職區域的平衡化，奠定十二年國教的基石。

（三）提供更多的教育資源，提昇私校品質，致力於公私立教育的均質化、國教延伸為十二年自可水到渠成。

（四）以GNP之6％為教育經費編列的下限，寬籌教育經費，及早實施十二年國教，全面提升國民素質。
六、激發教師熱忱，提升教學品質
（一）重振尊師重道的風氣，給予教師肯定尊重，教改政策之制定應予教師參與的機會，以提振教師士氣。

（二）建置志業教師培育制度，配合中小學課程的變革，培育教師新課程實踐的能力，充分提供在職進修機會，鼓舞教師教改熱忱。

（三）合理配置校園人力，國小應在短期內達到每班二位教師的標準，國中則應增加輔導人員，以減輕教師負擔，增進教學輔導成效。

（四）儘速完成公教分途，保障教師權益，建立合理退休制度，安定現職教師心情；寬籌退撫經費，以利教師退休。

（五）有關教師福利、退休、課稅的改革方案應及早定案，以免造成社會誤認教師是不能共體時艱的既得利益者，安定教師教學士氣。
七、充實教育經費，重視教育投資
（一）修改「教育經費編列與管理法」，改以GNP之6％為教育經費編列的下限，並明確規範「地方教育發展基金」的運作模式，以使教育經費專款專用，徹底落實教育經費編列的保障。

（二）非屬教育性質之經費如退撫基金，不得編入教育經費中，以免教育經費灌水。

（三）地方財政日漸困難，國民中小學經費大量不足，中央政府應在專款專用的前提下，大量補助經費，以提升教育品質及國家競爭力。

（四）各級教育受教人數日漸增加，應精算單位學生成本，以為編列各級教育經費的依據。
八、 整合幼托機構，促進幼教發展
（一）幼稚園托兒所整合計畫，應以三歲為分界點，三歲以前為托兒的範圍，屬內政部管轄；三至六歲為幼稚教育的範疇，由教育部負責。

（二）私立幼托機構費用昂貴，政府應逐年擴大幼兒教育券發放範圍至三歲幼童。

（三）國教往下延伸一年至幼稚園業已定案，並將於九十四年度實施，如何在偏遠地區增設幼稚園、公私立幼稚園如何均質化、所佔比例甚高的不合格幼稚園教師如何進修、對就讀私立幼稚園的學童如何補助、幼稚園課程如何與國小銜接、幼稚園是否可以實施雙語教學，都應及早規劃定案，以釋民眾疑慮。
九、改革技職教育，邁向多元精緻
（一）除加強宣導多元的價值觀外，政府應以身作則，摒棄過去「學歷至上」的敘薪制度，建立「重視學力」的新制度，以鼓勵適合的學生就讀技職校院。

（二）設立綜合高中的目的在延後分流，在未對成效審慎評估前，貿然大量設置綜合高中，不但無法解決過早分流的問題，也加速高職教育的萎縮，應暫停綜合高中盲目的擴充，全面檢討綜合高中的成效，以為未來發展的依據。
（
三）高職教育主要在培養基層的技術人力，無論社會如何的進步發展，技術人力不可或缺，高職可改不可廢，除應提供與普通高中、綜合高中之間的轉銜機制，更應分為就業導向及升學導向課程，以適應學生需求。

（四）社區學院的設置有助於近年蓬勃發展的社區大學法制化，亦可提供社區民眾終身回流教育的機會，「社區學院設置條例」應及早完成法制程序。

（五）專科學校改制技術學院或技術學院改名科技大學，主要目的在提升技術人力素質，政府應予輔導，不應因改制或改名，喪失技職教育的特質。
十、善盡督導責任，解決失業問題
（一）實施總量管制已賦予大專校院機動調整科系的空間，但政府仍應善盡督導之責，主動提供就業市場人力供需資料，並提供必要的資源，協助學校調整科系，解決嚴重的青年失業問題。

（二）加強學校生涯輔導功能，協助學生務實規劃未來生涯，選擇具有發展潛力且適合自己就讀的科系，避免無謂的追求明星科系及學校。

（三）對不具備就業市場所需智能的大學校院畢業生施以第二專長訓練，並在結業後提供就業輔導，使其順利就業。

（四）產學合作應更積極主動，使產學能共存共榮，更能促進學生的生涯發展。

十一、挹注高教資源，打造一流大學
（一）為確保高教經費有效運用，應精算各類（如理、工、農、醫等）單位學生成本，作為補助各大學校院的基準，當學生人數逐漸增加時，補助經費應比例提升，以維持高教品質。

（二）政府應將高教補助，分成教學、研究、推廣服務等項目，參酌各校資源條件，提供公私立學校申請，藉以引導各校區隔辦學特色，追求大學卓越發展。

（三）大學的結盟及整併應以學術水準及競爭力提升為考量，於規劃階段即應確定整併之目的與模式，避免促成少數幾所的菁英大學；而結盟應重實質不重形式，對象除學校外，尚可擴及研究機構和產業，強化高教的競爭力。

（四）因應加入WTO後的高教衝擊，教育行政主管機關應仿傚農政單位編列補助基金，以提升公私立大學競爭力，吸引國內外學生就讀。
十二、推展全人教育，精進全民素質
（一）自幼稚園起，各級學校都應強調五育均衡發展，尤其要重視人格陶冶、通識教育及生命教育，透過專業與通識教育之均衡發展，達到全人教育的目標。

（二）改革入學方案，儘速紓解升學壓力，使入學考試不再引導教學教育，回歸全人培育的目標。

（三）九年一貫國中小新課程強調領域的學習與學生可以帶得走的能力，以全人培育為宗旨的教育應落實。

（四）大學通識教育僅提供零碎的幾個科目，學生學習的慾望不高，也與全人教育的理念相去甚遠，政府應如「學術卓越計畫」般的挹注更多的資源，落實實施。
肆 結論

過去兩年來，由於政府欠缺宏觀的規劃能力及周嚴配套的執行能力，使得教改弊病叢生，教師、家長及學生飽受教改的痛苦和煎熬。教改的目的原是要拋棄升學主義的包袱，讓學子發展多元智慧；引導教學正常化，使教師樂於因材施教；陪同孩子一起成長，讓家長分享孩子受教的喜悅，最終的目標則是適才適性啟發孩子，促成教育的進步及國家的發展。但在越修越亂、越改越錯的情況下，社會已對教改的未來感到悲觀，當熱情消褪、動能無法凝聚時，已為教改投下極大的變數。本報告指出教育施政十二大缺失，也中肯提出十二大教育主張，期能跨越政權輪替後教育施政的斷層，凝聚再次教改的動能，共築教育的新願景，邁向教育改革的新境界。

（91.10.31中常會報告）