壹、前言
在目前中文的研究成果，尚缺乏對丹麥公務人員制度的架構與精神，做一概括或系統性介紹的文獻。筆者於2010年9月初曾拜會丹麥財政部所屬的「國家雇主局」（The State Employer’s Authority, Personalestyrelsen），該機關為丹麥中央政府最高人事主管機關，主要的權責在於釐定人事政策，並與中央政府約185,000名受僱者組成的各種專業工會組織，進行團體協議（collective bargaining）及簽訂團體協約（collective agreements）或其他協約。本文係以拜會國家雇主局時該局提供的資料為基礎，對於我國較為陌生的丹麥公務人員制度，以較新的資料做一簡概論式的簡介。
國人對於丹麥的印象，除了安徒生（Hans Christian Andersen）造就的童話世界外，丹麥也是屬於北歐國家社會福利國家之ㄧ。丹麥人經常自豪於他們擁有許多「世界第一」，包括他們的社會福利制度在內，故也將他們的社會福利制度稱為「丹麥模式」（Danish model）。[1]近些年來，丹麥無論在國家競爭力、政府清廉度或人民幸福感的國際評比上，均擁有亮麗成績表現，這也是本文介紹丹麥政府人事制度的主因。
貳、國家部門人力的類別
自1997到2008年間，丹麥「公部門」（public sector）人力約占國內總勞動人口的1/3，而中央政府人力又約占公部門人力的1/4。近些年來，中央政府比較顯著的努力成果，在於降低公務人員的人數。丹麥的「國家部門」（state sector）[2]共僱用185,000人力，其中除了首相府和18個部及其所屬機關外的人力外，更多的是大學、高中（upper secondary school）[3]及國家博物館等所僱用的人力。就比例而言，根據國家雇主局提供的資料，教育、研究及文化部門僱用人力最多，約有42%；國防軍隊、警察和司法人員的人力次之，約佔28％。
丹麥國家部門人力的分類，與人員的進用方式無關，而主要係依據權利義務的內容及其決定的方式有所不同。基本上，人力的類別可概分為「公務人員」（employment as civil servants）和「適用團體協約人員」（employed under a collective agreement）兩大類。
一、「公務人員」（employment as civil servants）
丹麥憲法第27條規定：(1)丹麥國民始能被任用為「公務人員」（civil servants），有關公務人員任用之事項，須以法令明文定之，被國王任用為公務人員者，需宣誓效忠憲法。(2)有關公務人員的免職、轉任（transfer）及退休（pensioning）須以法令明文定之。(3)現職公務人員的調任，無須經由其同意，但不得因此減少使其原職務上的收入。同時，公務人員應依據一般原則及規定，擁有轉任的機會或退休金的保障。
公務人員更為詳細的權利與義務，係規定在〈公務人員法〉和〈公務人員退休法〉中，以及須經由簽訂團體協約所決定。這些法律明定了公務人員所應遵循的公務職責（official duties）、紀律規範、免職和退休金的規定等，而另關於薪俸事項及其他僱用條件，則由財政部代表中央政府和四個核心層次的工會組織進行商議。
自2001年開始，僅有特定職位任用公務人員，諸如高階主管（senior manager）、法官、警察、獄政人員及軍人。自1996年至2010年間，公務人員人數從約8萬人逐年降至5萬人，而「適用團體協約人員」的人數及比例則相對大幅增加。
二、「適用團體協約人員」（Employment under a collective agreement）
僱用條件係依團體協約決定，並規定在由財政部長和各種不同工會組織所簽訂的協定中，中央政府部門依此方式任用者，適用一般勞動市場法律之規範。下圖為國家雇主局提供1996年至2010年中央政府部門公務人員和非公務人員人數消長之情形，說明了從2001年開始，公務人員的人數顯著下降。
三、他種權利義務型態僱用之人員（Other status of employment）
(一)「以法規明定任職的權利義務者」（regulations employment）
其權利義務由雇主單方決定，且用於若干工作性質不適於採行任何團體協約的類別。以法規明定任職時之權利義務者，和用人機關和受僱者各自以契約聘任者，均適用一般勞動市場立法的規範。
(二)「個別議定權利義務之人員」（individual employment）
這種人員係個人和用人機關間基於簽訂個人契約所聘任，其權利義務由其個人和用人機關個別議定，並多用於進用高階主管人員（high-ranking managers）。而其原因，是為了讓用人機關得採取權宜的措施，採行較為彈性和僅適用該個人的薪資制度，或是得以運用在需要適用「競業禁止條款」（non-competition clauses）[4]、「特殊解雇」（special dismissal）或「提前退休補償計畫」（premature compensation retirement schemes）的職位上。以這種權利義務內容及其決定方式進用者，僅得運用於不存在「協約」對之有所規定的情形，或是該用人機關所簽訂的協約，同意可依此方式決定這些權利義務的內容。
(三)「定期聘任制」（Fixed-term employment）
定期聘任制是根據「公務人員法」中的特別規定，因而公務人員和「適用團體協約人員」一般，皆得以固定任期方式聘任。定期聘任制具有一項特別之處，即是可以發給定期獎金及同意給予資遣費或離職金等。定期聘任制是為了達到增進流動性和彈性的目標，以及擴大甄補對象的來源，尤其是用來任用主管人員（managers）。
參、公務人員和非公務人員的差異
基本上，丹麥和芬蘭及瑞典的人事體制精神大致相同，係採取任何職位出缺均須公開對外甄選的「職位制」（position system），該制亦可稱為「開放制」（open system）。在以「職位制」為精神的人事制度下，丹麥政府的人事政策追求降低公、私部門員工在工作條件上的差異。簡要來說，「職位制」或「開放制」係相對於我們較為熟知的「職涯制」(career system)而言，「職涯制」又可稱為「封閉制」（closed system），係因為「職涯制」的特徵之ㄧ係設計了一套體制內升遷的制度，不若「職位制」或「開放制」於任何職位出缺時，須開放給公部門以外人員提出申請進用。
一般而言，「職位制」和「職涯制」的主要特徵可區別如下：
1.「職位制」的主要特徵：[5]
(1)甄補人員不限於初級的職位（entry level），而是所有職缺均開放甄補；
(2)認可在私人部門的工作經驗（the recognition of professionalexperience in the private sector）；
(3)特定的職位要求具備特定的知能；
(4)無定制化的甄補制度（no formalized recruitment system）；
(5)無升職或晉薪等的制度性權利（no right to a career ）；
(6)非依據年資決定薪資和晉薪；
(7)工作並非永業化（no job for life）。
2.「職涯制」的主要特徵：[6]
(1)人員甄補僅限於最低層級的職務（recruitment only at the lowest level）；
(2)存在著各類型公務生涯發展的制度設計（existence of careers（and/orcorps））；
(3)每一特定職涯階段設有最低教育水準的要求（minimum educational requirements for specific careers）；
(4)有限度地認可公職以外的工作經驗；
(5)大多數的工作條件係由法律所規定；
(6)法規明定薪資體系；
(7)永業化的工作保障（a job for life）；
(8)定有一套退休制度。
事實上，丹麥中央政府員工中只有人數比例居於少數的「公務人員」，其因受到憲法及相關公法（public law）的規範，而在少部分的權利和義務上和其他公、私部門員工有了差異。同時，若僅就中央政府的員工而言，公務人員和其他類別的職員工間最顯著的差異，即在於公務人員無罷工（strike）之權利，且如果因為職位裁撤而遭受免職，可以獲發給相當在職時3年期間的薪資給與，以及採行「確定給付制」（defined-benefit plan）的退休金制度。[7]公務人員雖然沒有罷工的權利，但基於「合作及合作委員會的協約」（Agreement on Cooperation and Cooperation Committees）的規定，仍然擁有集會結社的權利。[8]
丹麥中央政府員工中「適用團體協約人員」和「公務人員」之差別，整理其大要如下表：[9]
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適用團體協約人員 |
公務人員 |
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管理架構 |
一般協約、團體協約，以及一般勞動市場法規 |
丹麥憲法、公務人員法、一般協約、團體協約，以及除「假日法」（Holiday Act）及「固定薪職員法」（Salaries Employees Act）[10]外的一般勞動市場法規 |
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未能完成簽訂協約後所採取的行動或重新簽訂簽訂協約 |
適用一般僱用法律程序 |
無罷工（strike）權，但可由財政部長向國會（Folketing）提出議案 |
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試用期 |
‧固定薪職員：根據有薪勞工法，試用期最長為3個月 ‧其他：無規定 |
一般為2年 |
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違約責任 |
警告或解僱 |
公務人員法（Civil Servants Act）訂定懲戒規定 |
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生病 |
通常在大部分員工生病期間仍照常給薪，部分人員得依「疾病津貼法」（Sickness Benefit Act）獲得津貼補助 |
病假照常給薪 |
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受僱者聲明解除僱用關係 |
‧固定薪職員或其他月薪制員工：1個月前聲明 ‧按時計工資者：0至1個月內聲明 |
3個月前聲明 |
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雇主聲明解除僱用關係 |
‧固定薪職員：視年資長短，須1至6個月前聲明 ‧按時計工資員工：0至3個月內聲明 |
一般為3個月前聲明 |
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退休養老金 |
基於年紀或疾病而給付保險式退休金 |
根據公務人員退休金法（Civil Servants’ Pension Act），基於年紀、疾病或其他不可歸責於公務人員之原因，給付退休金 |
肆、高階公務人員（Senior Civil Service）
由於丹麥的公務人員（Civil Service）包括軍職人員，因此Senior Civil Service並不適合理解為「高級文官」，而應定位為「高階公務人員」。
一、高階公務人員的界定
丹麥高階公務人員的界定，以職務層級的而言，係各機關2至3個管理階層的首長或主管職；相對於這些職務的「基本薪等階」（basic pay levels），則為支給第37至42薪階。換言之，丹麥的高階公務人員係指主管職務。大致上來說，諸如內閣各部中支給第41至42薪階的「常務秘書長」（Permanent Secretary）、支給第38至39薪階的「副常務秘書長」（Deputy Permanent Secretary）及支給第37薪階的一級單位主管（Head of Division），均屬高階公務人員職。另外，各部所屬的「執行公署」（agency）首長（director general），以及其一、二級單位主管，亦屬於高階公務人 員職。
二、高階公務人員的任期
一般來說，丹麥各部以下機關（構）首長（top-managers）係採定期聘任制，任期為3至6年，最多得延長3年。聘任契約的內容一般包括任期結束後轉任的協約，任期內發給至多薪資之25％的獎金（bonus），以及任期屆滿後加發的獎金（bonus）。
根據國家雇主局提供的簡報資料，自1995年至2010年間，任期制職位的數量從近250名，逐年增加至近1,250名（如下圖所示）。
伍、團體協商及團體協約制度
丹麥是歐洲最早承認工會組織的國家，[11] 現行以進行「團體協商」（collective bargaining）並簽訂「團體協約」（collective agreement）的制度起源，肇端於私部門勞資雙方在1899年達成且現在仍有效的「九月協議」（September Agreement of 1899）。其後歷經了長期和艱難的爭議過程，受僱者和雇主者雙方終而同意，雙方承認各自組織的團體，並建立一個由這些團體進行制度化的合作方式，乃是件對彼此都有利的事情。
丹麥內閣政府的出發點認為，只要受僱者和雇主雙方夥伴間能夠經由「協商」（bargaining）程序達成有關受僱者權利義務的「協約」，內閣政府就盡量採取不介入的立場，而這也是丹麥傳統模式的主要特徵。並且，個別受僱者和雇主間的權利義務關係，除了另有相關法律之規定，如「公務人員法」、「假日法」或「固定薪職員法」等外，其餘主要的內容係依團體協約所決定。
團體協約內容主要包括議題有：薪俸、工作時間、假日、「職工委員會」（works councils）、「工會代表」（shop stewards）、職能發展、產假或家庭照顧假、子女照顧假、自願退休以及年長員工的照護制度、退休金制度、團體保險、禁止歧視，以及有關健康或社會適應等內容。[12] 團體協約的有效期間自1990年代後期起，訂為三年。在團體協約的有效期間內，工會團體不得發動罷工，也不得破壞團體協約的規定，且不得以廢棄團體協約為由發動罷工。關於團體協約的解釋，由勞動法庭（Industrial Court）透過仲裁程序決定。
丹麥中央政府員工中參與公會組織者大多是「適用團體協約人員」和「公務人員」。大致上來說，每個員工依其專業或工作類別不同，可參加不同的工會組織，而這些工會團體將再依某些共同的職業特徵，以團體會員的身分再組成一些協會、聯合會或聯盟。這類協會、聯合會或聯盟屬於各種工會團體的central organization，或可稱「中央層次」、「集中層次」、「共同層次」或「核心層次」的工會組織；相對於各別機關和相對應的工會組織進行商議程序，這個層次的工會團體屬於local的，而可理解為個別的或局部的組織，故此與行政區劃上的「中央」和「地方」無關。
丹麥有三個主要的全國性工會聯盟組織，並均參加了「歐洲工會聯盟」（European Trade Union Confederation, ETUC），其組成的基礎部分係採專業取向，部分則是基於政治立場。這三個工會聯盟分別為：[13]
1.「專業人員協會聯盟」（Confederation of Professional Association, AC）：由大學以上程度的專業或管理職人員所組成。
2.「固定薪制職員及公務人員聯合會議」（Joint Council of Salaried Employees and Civil Servants, FTF）：由固定薪制職員和公務人員所組成，並為一個非政治性的團體。
3.「丹麥工會聯盟」（Danish Trade Union Confederation, LO）：由固定薪制職員、公務人員及技術性或非技術性的勞工所組成，傳統上其與丹麥社會民主黨（Danish Social Democratic Party）關係密切。2003年2月在該聯盟大會上通過決議，將建立新的基本價值及採行新的決策結構，同時也不再接受社會民主黨的資金補助。
代表中央政府員工和「國家雇主局」進行團體協商與簽訂團體協約的工會組織為「丹麥國家部門受僱者工會組織中央聯合會」（Danish Central Federation of State Employees’ Organisation，以下簡稱CFU），而其又係為三個工會再組成的協會或聯盟所組成。這三個以工會團體為會員所組成的協會或聯盟，分別為「丹麥國家部門受僱者工會組織協會」（The Associaiation of Danish State Employees’ Organisation, StK）、由公務人員為會員組成的「專業人員協會聯盟」（The Confederation of Professional Associations以下簡稱AC）及「中央及地方政府團體商議秘書處」（The Collective Negotiation Secretariat of Central and Local Government Employees，以下簡稱SKAF）。其中，「中央及地方政府團體商議秘書處」係代表「公共服務人員工會聯合會」（The Association of Public Servant Trade Unions）、「丹麥教師組織協會」（The Association of Danish Teachers’ Organisations）及「丹麥契約受僱者組織協會」（The Association of Danish Contractual Employees’ Organisation）。
資料來源：Sate Employer’s Authority, Employment in the Danish State Sector, p.13.
丹麥政府以及政府員工勞資雙方基於自主（voluntarism）而形成一個完善的合作及團體協約制度，早期勞資雙方間存在許多衝突與糾紛，現今則係勞資雙方互相理解而共同合作（cooperation）解決彼此間的爭議問題，基於互助合作的精神，工會尊重雇主管理權，雇主則尊重員工的組織權以及其所組成的團體代表。丹麥政府部門已高度工會化，有97-98%的政府部門員工具有工會會員身分，工會與政府所達成的團體協約則依內容分別適用於所有政府員工、工會會員、非工會會員，以及其所直接影響的利害關係者。[14]
中央政府公務人員由財政府所屬國家雇主局及CFU簽訂團體協協，以契約聘任的人員則由財政部分別和上述的StK, SKAF 和 AC簽訂團體協約。中央政府所訂定的團體協約原則上適用於所有中央機關及各工會組織，但財政部亦可和其他國家部門機關或公司的工會，針對主要內容為工資和工作時間等事項另外簽訂協約。[15]
陸、薪酬制度
基本上來說，丹麥國家部門的各部機關及其所屬「執行公署」（agencies）除了受限於預算員額，以及其它如大學或職業學校受限於預算總數外，皆可依據各自的需要進用人力。1998年以前，丹麥中央政府所實施的薪俸舊制，基本上和我國實施的俸給表具有類似的結構，即是設計一個長型的薪俸等階，員工隨著年資自動晉敘薪俸。
1998年後，國家部門員工實施新的薪酬制度，其主要的改革內容在於依各種類別的員工，而有不同的薪資所得給與方式。國家部門各機關（構）首長職位（highest-ranking managerial positions）的數量和個別職位的薪酬總額，係在核心層次的商議中所確定（are fixed centrally）。其它職位則稍有不同，薪酬的分級及「基本薪」（basic pay）在核心層次的商議中決定外，還可能在個別機關的商議中（local negotiation）決定給予各種「加給」（allowances）。
簡言之，1988年前的舊薪俸制度的特色，在於設計許多「薪俸等階」（salary steps），以年資為決定薪俸額，以及各機關統一適用等。1999年以後的薪酬新制的特色，則改革成為減少薪俸等階，依職責、能力以及績效表現等決定薪俸，並且可由各機關自行決定。
一、薪酬的結構
國家部員工的薪酬結構，包括了「基本薪」（Basic Pay）、「主要加給」（Central Allowances）、「職務加給」（Functions-related allowances）、「個人能力加給」（Qualifications-related allowances）、「一次性酬勞金」（One-off Payment）和「績效薪俸」（ Performance-related Pay）。依圖所示，僅單一或少數俸階的「基本薪」和一些「共同加給」（central allowances），係由核心的商議程序中所同意，其他各種加給或給與，則是各機關各自商議程序中所同意。
茲將由各機關各自商議程序所同意的加給或給與，簡介如下：[16]
1.「能力資格加給」（Qualifications-related allowances）：
通常運用在受僱者的專業及個人資格能力，任務執行的品質，或是基於與勞動市場上其他相當職位取得平衡，以有利於甄補或留住人才。這種類型的加給給與，已被視為薪酬的固定內涵。
2.「職務加給」（Functions-related allowances）：
這種加給係因職務上特別的職掌，亦即因執行特定職權所發給。一般來說，這種類型加給的發給非屬常態性，而限於行使特定職權的職務，但也有可能成為薪酬的固定內涵。
3.「一次性酬勞金」（One-off payment）：
特別努力執行某特定事務而有成效時發給的酬勞金。
4.「績效薪酬」（Performance-related pay）：
達成協約所定之績效薪酬在質量上預先設定的指標而發給的薪酬，這項薪酬並可依個人或團體的績效發給。
二、首長及主管的薪酬制度
從1995年起，已對內閣各部所屬「執行公署」署長（directors general）採用「績效薪酬契約」（performance pay contracts），以在績效表現和薪資所得間建立明顯的關連性。其後，簽訂「績效薪酬契約」（performance pay contracts）也擴及適用在其他管理階層人員。因此，建立各部所屬「執行公署」首長(directors general)和其他主管等管理人員之「績效薪酬計畫」（performance- related pay schemes），是丹麥國家部門於1998年推動薪酬制度改革後，另一個重要的發展。
1999年時，丹麥中央政府為主管人員新增了「管理人員薪酬協約」（managerial pay agreement），使得適用在首長或主管的薪酬制度更具有彈性。例如，「一次性酬勞金」（One-off payment）和固定發給或偶爾發給的各種加給（permanent and temporary allowances），可經由分別和各個首長或主管商議決定。
柒、結語
國家雇主局在人事政策與人事管理上，基本上扮演著指導者的角色，但其與同為北歐國家的芬蘭和瑞典之人事主管機關相較，則擁有較為廣泛的權力或實質影響力。近年來，面臨全球化的挑戰及因應福利國家的永續發展，國家雇主局更主動與積極地規劃人事政策與管理的改革方案。此外，由於丹麥公部門和私部門間的就業條件差異不算太大，且公部門所採行的制度或措施往往影響了整個勞動市場，因此國家雇主局的職責範圍，尚須熟悉私部門的就業條件與整個勞動力市場的情勢，才能夠規劃出具有宏觀思維的政策。就此，應可為我國人事行政與法制的主管機關，帶來一定程度的啟示或借鏡。
最後，雖然丹麥福利國家體制和文化與我國存在極大的不同，但其進用高階主管人員採取任期制，以及給予較為具有彈性的薪酬制度，皆係為了能夠擴大高階主管人員的甄補來源。這些作法，無論就「彈性用人」或若干國內有學者提倡建立「高級文官團」制度，皆亦有值得參考之處。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
[1] 丹麥自詡以福利國家制度著稱的「丹麥模式」，具有以下基本的特質：(1)每個人的能力資格相當平均，不論男女均高度參與勞動市場。(2)透過累進稅制進行廣泛的再分配，投入在教育、幼兒照顧、老齡照護和健康保健。(3)與其他國家比較，國民間生活水準的差異極小。(4)稅負相當重，尤其是在個人收入和消費上，但並未有害於就業。相反地，稅收透過投資教育、研究發展及良好的公共基礎建設等，以及雇主負擔較低的公司稅和義務性的社會捐助，反而促進了競爭力。(5)在國際間的比較上，擁有高效率和親民與便民（citizen-friendly）的公部門，而且還幾乎不存在貪腐。見Mogens Lykketoft, “The Danish Model: A European success story,” International Policy Analysis, 2009，見：http://library.fes.de/pdf-files/id/ipa/06899.pdf
[2] 「國家部門」（state sector）應理解為所有由中央政府設立，行使公權力的政府機關，或是學校、社會教育及文化等服務性質的機構等。
[3] 就讀這個等級的學校年齡大約16-19歲間，故相當於我國的高級中學，北歐國家的學制大致類似。參考丹麥教育部網站：http://www.eng.uvm.dk/Uddannelse/Upper%20Secondary%20Education.aspx。
[4] 所謂「競業禁止」，是指「事業單位為保護其商業機密、營業利益或維持其競爭優勢，要求特定人與其約定在在職期間或離職後之一定期間、區域內，不得受僱或經營與其相同或類似之業務工作」而言。同時，「競業禁止」可分為「在職期間的競業禁止」，係指「勞僱關係存續期間，勞工除有提供勞務的義務外，尚有忠誠、慎勤之義務，亦即勞工應保守公司的秘密及不得兼職或為競業行為的義務」；以及「離職後的競業禁止」，係指「勞工對雇主負有守密及不為競業之義務，於勞動契約終了後即告終止，雇主如欲再保護其營業上之利益或競爭上之優勢時，須於勞動契約另為特別約定，常見的方式為限制勞工離職後之就業自由，明定離職後一定期間內不得從事與雇主相同或類似之工作」。參見行政院勞工委員會，簽訂競業禁止參考手冊，台北：行政院勞工委員會，2008年，頁2-4。
[5] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, Social Dialogue in the Public Sectors of the EU Member States: An Analysis of Different Models at the Level of the Central Public Administration, EIPA, 2009,, p.8, note 8.
[6] Danielle Bossaert and Michael Kaeding, op.cit., p.8, note 9.
[7] Sate Employer’s Authority, Employment in the Danish State Sector, Copenhagen: Personalestyrelsen, 2005, p.18.
[8] The Danish Association of Local Government Employees' Organizations(KTO), The Cooperation and Collective Bargaining System within the Public Sector in Denmark, pp.1-2。參考丹麥地方政府員工工會聯合會官方網站所載資料：http://www.kto.dk/english/hjo.pdf
[9] Sate Employer’s Authority, op. cit., p.19.
[10] 「固定薪職員法」明定了哪些類型的職位屬於「固定薪職員」，且該些職位每週至少需工作8小時以上。至於這類職員的給薪方式是否為年薪制或月薪制，尚有待查證。參考網站：http://www.100svar.dk/salaried-employees-uk/
[11] The Danish Association of Local Government Employees' Organizations(KTO),op. cit., p.1.
[12] The Danish Association of Local Government Employees' Organizations(KTO),op. cit., p.4.
[13] The Danish Association of Local Government Employees' Organizations(KTO),op. cit., p.5.
[14] The Danish Association of Local Government Employees' Organizations(KTO),op. cit., p.3.
[15] The Danish Association of Local Government Employees' Organizations(KTO),op. cit., p.9-10.
[16] Sate Employer’s Authority, op.cit., p.27.