一年前，美國央行總裁柏南克稱美國於2013年將面臨財政懸崖 (fiscal cliff)，引起全世界的關注，相關議題並隨後取代歐洲主權債務危機，成為全球政府與投資者最擔憂的問題。經過去年底美國政府與國會的協議，才將聯邦政府自動減支計畫推遲兩個月，並於三月一日美國總統歐巴馬正式簽署財政扣押(sequestration)命令，正式授權政府從聯邦帳目削減850億美元預算。整個過程高潮迭起。有趣的是，美國股市最近的表現相當亮眼，三大指數全部上揚，道瓊指數更是創下近五年的新高。似乎是大多數人民不認為從3.5兆美元的聯邦預算裏縮減2.4%，會對美國經濟造成多大的衝擊。

事實上，預算赤字與債務是美國政府自八、九○年來以來一直揮之不去的噩夢。1981年雷根總統上台後，美國聯邦政府赤字即快速惡化，1992年，聯邦政府一年的赤字就高達2900億美元。柯林頓上台後，面對日益嚴峻的赤字問題，祇好施行加稅，同時大幅刪減政府開支。其預算平衡的政策，健全了美國財政體制，也為美國帶來了史無前例的經濟成長期。

柯林頓帶來預算平衡的榮景，原本或許有助於解決美國同樣高漲的債務問題。但小布希在2000年競選總統時，就承諾要把預算的結餘用在退稅上。當2001年小布希上台後，便頒布一項大規模的減稅方案《2001經濟成長與稅收減免協調法案》 (Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001,EGTRRA)，降低了幾乎所有納稅人尤其是高收入階層的稅負，加上伊拉克與阿富汗戰事陸續開打，原本仍相當豐盈的國家財庫，在並無新增其他稅源的情形下，財政問題隨即出現並快速惡化，也使美國政府再度陷入赤字與債務的雙重危機。分析指出，若美國不處理這些赤字問題，十年後，美國國債總額將高達其九成的GDP，即便是現在，其國債佔GDP的比重已超過七成，居高不下的國債對整個國家與經濟力都將有極大的衝擊。

財政問題火燒眉睫。於是，2011年八月美國歐巴馬總統簽署預算控制法 (Budget Control Act of 2011)中通過於2013年起的全面減赤方案，加上小布希時代提出的包括所得稅減免與失業補償政策等優惠措施原本也都預計在2012年底到期。因此，如果沒有其他替代法案通過，在國會啟動減支機制，與小布希時代的減稅措施到期的雙重作用下，美國政府的財政收入上升，而支出將猛然緊縮，其財政赤字也將預期如懸崖般陡然直線下降，即柏南克所謂的財政懸崖。

唯2012年適逢美國四年一度的總統大選，在選舉結果未定之時，重大政策似乎未能審慎討論，懸而未決。所幸今年1月2日，美國府會為避免此等方案對美國的經濟雪上加霜，國會通過財政懸崖法案，美國的財政危機才暫告解除。新法案的重點是：美國將從2013年起向年收入45萬美元以上的富裕家庭增稅，並把即將在2013年啟動的1100億美元政府減支計劃延後兩個月再執行。此外，一般大眾繼續享有減稅的優惠。

兩個月的寬限期轉眼即到，兩黨卻未能對三月即將啟動的自動減支計畫達成共識。白宮與民主黨提出結合加稅與降低削減金額的方案，共和黨卻反對所有增稅方案，批評歐巴馬政府只想增稅，卻不願減支，兩黨相互指責批評，頗不為民眾所諒解。

也因為民主黨和共和黨最後未能在3月1日前達成新的協議，因此減支計畫啟動，美國政府未來10年將自動削減1.2兆美元預算開支，對內政和軍事計畫的衝擊特別大，其中又以國防預算減少最多，其餘包括教育與交通等方面預算，減支部分約850億美元。

值得注意的是，美國預算支出分為強制性支出(mandatory spending )和自由裁量支出 (discretionary spending)。強制性支出不需每年經過國會授權，並已於特別法案中規範其支付標準與程序，如老人年金，老人醫療保險，與失業救濟金等。而自由裁量支出，是由國會年度預算法案及撥款法案來統籌，包括國防，國際與國內事務支出等，每年皆需經過國會授權。而美國此次減支計畫的內容，主要來自自由裁量的支出上，而較少觸及與一般人民福利直接相關的強制性支出。當然，自由裁量支出的削減，通常較社會福利支出易於推動也較少政治阻礙。但事實上，強制性支出，包括社會安全、老人醫療、失業救濟等，才是長期以來財政赤字的真正隱憂。批評者便指出，與經濟成長較為相關的投資等，多是在自由裁量支出項下，包括教育、研究與交通基礎建設等，也因此認為歐巴馬政府的減赤計畫不得要領。儘管歐巴馬表示他從未希望財政扣押會真正實行，也同意社會福利應該進行調整，但兩黨由於未能在項目上達成共識，當財政扣押大限已到，減赤計畫因此自動生效執行。

美國民主共和兩黨在預算分配上歧異甚大，唯府會不同黨，如何存異求同，需要相當大的智慧與耐心。歐巴馬政府前陣子還在盤算在些許共和黨議員的可能支持下，通過所謂的「大交易」(grand bargain)。但他也坦言，兩黨之間的認知差距實在太大，大交易幾乎仍宣告失敗。共和黨預計於四月仍會推出新方案，到時就看白宮如何接招，並避免減支計畫可能帶來的衝擊。

3月6日眾院通過臨時撥款法案，為聯邦政政府提供經費，可以運作到9月底的會計年底結束，避免了聯邦政府關門的危機。在歷史上，美國聯邦政府多次面臨關門危機，往往只要是府會不同黨時，在政府預算上即存有相當大的歧異。事實上，近四十年來，美國聯邦政府曾關閉17次，短則一天，長則約二十天。雖然從往年的經驗看來，聯邦政府的關門對政務影響不大，但每年幾乎都重覆在國會上演的財政預算爭議的確重創了兩黨在人民心中的形象。雖然兩黨目前仍不放棄提出方案來獲得共識，也值得我們繼續觀察。但目前為止，避免政府關門，可能是兩黨在預算問題上最大的共識了。

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（本文刊載於102.3.15中央日報網路版 星期專論）