一、 前言
地區發展與重大交通建設息息相關，如城市與區域軌道、高速公路、高速鐵路、機場等基礎建設之主要目標在於提升交通系統本身的可及性及易行性，而次要目標則在提高民眾之生活品質及帶動經濟力。我國首條國道高速公路於 67 年全線完工通車後，除了帶動沿線城市與交流道周邊的發展，也強化了臺灣的經濟競爭力，因而獲得經濟快速成長的成果，也因此國內陸續有重大交通工程進行中，其中包含了公路、鐵路及區域捷運等。然而近年幾項重大工程陸續發生延宕，深究其因，主要為工程管理不當。一個重大工程的進行，必須要有良好及效率之工程管理，及健全之工程查核制度，才能確實掌握工程於規劃期限內順利完成，並保有其應有之工程品質。
鑑此，行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）為落實公共工程施工品質管理制度，於85年訂定「公共工程施工品質管理作業要點」，對於公共工程三級品管制度的實施方式加以規範。工程會為強化主管機關督導功能，並發布工程施工查核小組組織準則及作業辦法兩子法。在此一完善之監督管理制度下，國內公共工程應能保有持一定水準的品質，並能在預定的工程期限內完成，但是近年來國內幾件重大公共工程，上至核四電廠，下至新近完工通車的五楊高架，及又將延期二年的機場捷運工程等均發生了嚴重的工程品質瑕疵及工程延期等事件，均使社會大眾對政府執行能力產生懷疑。在此特撰文對近年國內重大工程管理缺失作一檢討與建議。
二、 重大公共工程之工程管理缺失
一般公共工程的進行至少會有三個層級單位共同參與，第一級是承包商，第二級是監造單位，第三級是主管機關。目前政府因人力及專業能力的不足，監造單位大多發包給民間工程公司執行。主辦機關為達成工程品質目標及後續工程監督查核有所依據，於工程開工前主辦機關依工程特性與合約要求，監造單位需訂定監工計畫，建立施工品質保證系統，成立監造組織，辦理施工及材料設備之抽(查)驗作業，並對抽(查)驗結果留存紀錄，檢討成效與缺失，達成提昇工程品質之目標。承包商則應擬定施工計畫及品質計畫。施工計畫內容包含了施工流程、工作內容、預定工作進度、計畫管理及緊急應變等，並建立施工品質管制系統。
為確認工程品質管理工作執行之成效，主管機關採行工程施工品質查核，以客觀超然的方式，評定工程品質優劣等級。督導結果可供作為主辦工程單位考評之依據，並可作為改進承包商品管作業及評選優良廠商之參考，藉以督促監造單位落實品質保證及承包商落實品質管理，達成提升工程品質的目標。
工程會對各層級所應負之責任，均有明確之規定，然根據內政部工程施工查核小組報告，常見共同的工程施工查核缺失為：
(一) 主辦機關：
1. 施工網狀圖無預定進度，實際進度及估驗進度曲線比較圖，無法有效管控執行進度。
2. 契約內編列品管(0.2 %)及勞安費用(0.1%)偏低，不符規定。
3. 工程查驗與督導頻率應再加強。
4. 未見查核、督導或查驗之缺失追蹤改善紀錄。
(二) 監造單位
1. 監造日報未詳細記載材料試驗之送驗情形(包括取樣、送驗、報告取得之結果等)。
2. 監造單位未訂定各材料設備及施工之品質管理標準。
3. 監造材料送審及進場後之管制總表，僅見進場後之抽驗機制，未見如何預審之控管說明。
4. 監造單位於監造計畫內未提出送審送驗項目時程管制總表。
5. 監造單位未訂定各材料設備及施工之檢驗停留點，並於適當檢驗項目會同廠商取樣送驗。監造單位對主要工程材料之檢驗，未曾機動性額外抽驗並予以記錄。
6. 監造單位執行品質稽核之頻率未符合需求。監造單位之品質稽核僅止於內部稽核，卻未依規擴展至對承商部份之外部稽核。
7. 監造單位所開之缺失改善及工地督導會議，未能紀錄並追蹤改善；工程進度掌控未落實，導致監造及廠商有落差，工程變更設計未即時辦理，影響工進。
8. 監造技師赴工地巡查後提示施工缺失，但未見後續追蹤改善紀錄。
(三) 承包商
1. 品管統計分析僅作合格與不合格數量（頻率）分析，未針對缺失種類、發生原因予以分析，以致未能提出有效之矯正與預防措施。
2. 承商對工地之管理及矯正預防措施未能落實，致同樣缺失一再重覆發生，應針對常犯缺失或潛在問題進行檢討。
3. 發現缺失時未立即以書面通知改善，並確認其改善成果，詳實紀錄。（缺失追蹤管制表，欄位應含編號、通知日期、缺失事項、缺失內容、改善期限、完成日期、同意結案與否）
4. 歷次之品質督導或查核，對於工程缺失，雖定有追蹤、改善處理之程序，但未督促落實有效防制之預防措施。
5. 承包商未依「品質計畫書」內容，落實辦理定期、不定期內部品質稽核（如：稽核施工人員是否了解施工要領、品質管理標準、或現場工程師是否詳實記錄自主檢查表之檢查項目、檢查結果等）。
6. 承商專任工程人員雖勤赴工區，惟對品質缺失未作針砭並進行缺失改善追蹤。
7. 廠商未對各項重要材料/設備之規格、送審情形（預定/實際送審期程）、預定/實際進料時間等事項訂定「材料設備管制總表」予以控管。
8. 廠商未訂定材料及施工之不合格品管制作業程序。
9. 品管人員未執行品質稽核，如查核自主檢查表之檢查項目，檢查結果是否詳實記錄。
歸納上述缺失，各層級共同缺失為對於工程查核缺失未檢討分析其原因，缺失改善處理情形亦未加以追蹤，對於各項工程進度規劃與實際執行未確實掌握，各項紀錄，記載不全等等。因為未能及時追蹤改善缺失，及分析統計缺失，造成同樣的缺失一錯再錯，也耽誤的工程進行，常常拖長工程驗收及竣工期程。未能確實掌握工進，而未能及時補充人力或機具以進行趕工，造成工期嚴重延宕。針對上述缺失，提出幾點建議。
三、 改善工程管理之建議
(一) 加重專責人員責任
目前重大公共工程均要求設置工地主任、專業技師、安全衛生管理員及品質管理員等專責人員。雖然前述各專責人員均擁有專業證照，但對於各項工程缺失或未盡之責並無相關罰則，建議應依據各項缺失予以各專責人員記點，超過一定點數，其證照不得更新，以加重其責任。
(二) 修正品管工程師證照取得方式
現行公共工程品管工程師證照並非為國家考證，只需接受工程會或其委託訓練機構辦理之公共工程品質管理訓練課程，並取得結業證書，雖然受訓者需通過期末測驗考試，然期末測驗題目通常代訓單位均會提供給考生。取得證照之人員並不代表真正具有該專業知識，僅需出席上課，是否真正學到相關知識，無人知曉。建議應將品管工程師證照如同工地主任或安全衛生人員一般歸入國家考證。
(三) 落實承包商及監造單位考評
工程會設定工程查核制度，原規劃督導結果可供作為主辦工程單位考評之依據，並可作為改進承包商品管作業及評選優良廠商之參考，但考評結果僅對優良廠商有表揚，對於有過多缺失之廠商並未有懲罰。建議對於工程品質之稽核與追蹤及進度掌控不良的廠商予以記點，並累加該廠商所有承包之工程之缺失，如於五年內，累計點數超過一定數量，則予以停止參與投標公共工程之權利。對於委任民間監造單位之考評亦相同，以加重其責任。
(四) 工程管理應納入風險管理概念
重大工程工期一般少則二、三年，多者長達十餘年，這其中工程常受未確定因素而發生變化。面對各種主客觀條件快速變化、全球氣候的兩極化以及人文素養等多面相需求環境下，傳統的公共工程建設思維，也需隨著各項變因機動調整，以符合主客觀條件的快速變化。國內近幾十年來，房地產被不法份子過度炒作，尤其是座落於重大交通工程的周圍土地，而通常民間的開發案進行速度常快過公共工程。常使得公共工程的土地徵收，或公共管線遷移受到影響，並間接影響工程完工期程，這些不確定風險都應納入工程管理。
(五) 加強主辦機關及監造單位專業知識
現行制度僅規定承包商需派遣專責人員，對於主辦機關的承辦人員不一定有相對等的專業知識，建議主辦機關相關業務承辦人員，應不定期進行承辦業務之專業訓練，必要時亦應要求相關人員取得相關證照，如品質管理員。
四、 結語
國內工程人員管理多靠經驗，雖然一般契約均要求承包商於開工前提送施工計畫書及品質管理計畫書，但承包商通常只依據「公共工程施工品質管理作業要點」撰寫，而未依據各工程特性，詳實撰寫可行之施工計畫及品質管制計畫書。再加上施工計畫撰寫者與現場工程執行者不一定為同一人，施工計畫書訂定的進度表及工法，於現場不一定推動得了。而主管機關因專業知識的不足不知如何要求，專案管理顧問或監造單位也不知從何審核及協助。工程一開始的預定進度表及品質計畫書，如果思考不周，工程品質及進度未好好規畫，對於工程進行時的品質及進度無法掌控。工程管理需要結合專業知識及現場工作經驗，才能清楚估算各工項所需時間，以規劃合理之進度及完工時間，每個月再檢討工程進行中所遭遇之困難，並作必要之進度修正及變更。監造單位及主管機關審定後，應確實監督執行，對於查核缺失應嚴格限期改善，並追蹤其改善結果。對於常犯之缺失應予以統計分析，並對潛在之問題進行檢討與預防，定能確保工程品質。
工程會已有一套完整的工程查核規範，如果能確實執行該規範所有要點，並加強各層級人員之專業知識，並加重各專責人員之責任，如此各項工程應可於規劃之工期內達成所要之工程品質，對國家形象及經濟競爭力也有正面之影響。
＜本文僅供參考，不代表本會立場＞
地區發展與重大交通建設息息相關，如城市與區域軌道、高速公路、高速鐵路、機場等基礎建設之主要目標在於提升交通系統本身的可及性及易行性，而次要目標則在提高民眾之生活品質及帶動經濟力。我國首條國道高速公路於 67 年全線完工通車後，除了帶動沿線城市與交流道周邊的發展，也強化了臺灣的經濟競爭力，因而獲得經濟快速成長的成果，也因此國內陸續有重大交通工程進行中，其中包含了公路、鐵路及區域捷運等。然而近年幾項重大工程陸續發生延宕，深究其因，主要為工程管理不當。一個重大工程的進行，必須要有良好及效率之工程管理，及健全之工程查核制度，才能確實掌握工程於規劃期限內順利完成，並保有其應有之工程品質。
鑑此，行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）為落實公共工程施工品質管理制度，於85年訂定「公共工程施工品質管理作業要點」，對於公共工程三級品管制度的實施方式加以規範。工程會為強化主管機關督導功能，並發布工程施工查核小組組織準則及作業辦法兩子法。在此一完善之監督管理制度下，國內公共工程應能保有持一定水準的品質，並能在預定的工程期限內完成，但是近年來國內幾件重大公共工程，上至核四電廠，下至新近完工通車的五楊高架，及又將延期二年的機場捷運工程等均發生了嚴重的工程品質瑕疵及工程延期等事件，均使社會大眾對政府執行能力產生懷疑。在此特撰文對近年國內重大工程管理缺失作一檢討與建議。
二、 重大公共工程之工程管理缺失
一般公共工程的進行至少會有三個層級單位共同參與，第一級是承包商，第二級是監造單位，第三級是主管機關。目前政府因人力及專業能力的不足，監造單位大多發包給民間工程公司執行。主辦機關為達成工程品質目標及後續工程監督查核有所依據，於工程開工前主辦機關依工程特性與合約要求，監造單位需訂定監工計畫，建立施工品質保證系統，成立監造組織，辦理施工及材料設備之抽(查)驗作業，並對抽(查)驗結果留存紀錄，檢討成效與缺失，達成提昇工程品質之目標。承包商則應擬定施工計畫及品質計畫。施工計畫內容包含了施工流程、工作內容、預定工作進度、計畫管理及緊急應變等，並建立施工品質管制系統。
為確認工程品質管理工作執行之成效，主管機關採行工程施工品質查核，以客觀超然的方式，評定工程品質優劣等級。督導結果可供作為主辦工程單位考評之依據，並可作為改進承包商品管作業及評選優良廠商之參考，藉以督促監造單位落實品質保證及承包商落實品質管理，達成提升工程品質的目標。
工程會對各層級所應負之責任，均有明確之規定，然根據內政部工程施工查核小組報告，常見共同的工程施工查核缺失為：
(一) 主辦機關：
1. 施工網狀圖無預定進度，實際進度及估驗進度曲線比較圖，無法有效管控執行進度。
2. 契約內編列品管(0.2 %)及勞安費用(0.1%)偏低，不符規定。
3. 工程查驗與督導頻率應再加強。
4. 未見查核、督導或查驗之缺失追蹤改善紀錄。
(二) 監造單位
1. 監造日報未詳細記載材料試驗之送驗情形(包括取樣、送驗、報告取得之結果等)。
2. 監造單位未訂定各材料設備及施工之品質管理標準。
3. 監造材料送審及進場後之管制總表，僅見進場後之抽驗機制，未見如何預審之控管說明。
4. 監造單位於監造計畫內未提出送審送驗項目時程管制總表。
5. 監造單位未訂定各材料設備及施工之檢驗停留點，並於適當檢驗項目會同廠商取樣送驗。監造單位對主要工程材料之檢驗，未曾機動性額外抽驗並予以記錄。
6. 監造單位執行品質稽核之頻率未符合需求。監造單位之品質稽核僅止於內部稽核，卻未依規擴展至對承商部份之外部稽核。
7. 監造單位所開之缺失改善及工地督導會議，未能紀錄並追蹤改善；工程進度掌控未落實，導致監造及廠商有落差，工程變更設計未即時辦理，影響工進。
8. 監造技師赴工地巡查後提示施工缺失，但未見後續追蹤改善紀錄。
(三) 承包商
1. 品管統計分析僅作合格與不合格數量（頻率）分析，未針對缺失種類、發生原因予以分析，以致未能提出有效之矯正與預防措施。
2. 承商對工地之管理及矯正預防措施未能落實，致同樣缺失一再重覆發生，應針對常犯缺失或潛在問題進行檢討。
3. 發現缺失時未立即以書面通知改善，並確認其改善成果，詳實紀錄。（缺失追蹤管制表，欄位應含編號、通知日期、缺失事項、缺失內容、改善期限、完成日期、同意結案與否）
4. 歷次之品質督導或查核，對於工程缺失，雖定有追蹤、改善處理之程序，但未督促落實有效防制之預防措施。
5. 承包商未依「品質計畫書」內容，落實辦理定期、不定期內部品質稽核（如：稽核施工人員是否了解施工要領、品質管理標準、或現場工程師是否詳實記錄自主檢查表之檢查項目、檢查結果等）。
6. 承商專任工程人員雖勤赴工區，惟對品質缺失未作針砭並進行缺失改善追蹤。
7. 廠商未對各項重要材料/設備之規格、送審情形（預定/實際送審期程）、預定/實際進料時間等事項訂定「材料設備管制總表」予以控管。
8. 廠商未訂定材料及施工之不合格品管制作業程序。
9. 品管人員未執行品質稽核，如查核自主檢查表之檢查項目，檢查結果是否詳實記錄。
歸納上述缺失，各層級共同缺失為對於工程查核缺失未檢討分析其原因，缺失改善處理情形亦未加以追蹤，對於各項工程進度規劃與實際執行未確實掌握，各項紀錄，記載不全等等。因為未能及時追蹤改善缺失，及分析統計缺失，造成同樣的缺失一錯再錯，也耽誤的工程進行，常常拖長工程驗收及竣工期程。未能確實掌握工進，而未能及時補充人力或機具以進行趕工，造成工期嚴重延宕。針對上述缺失，提出幾點建議。
三、 改善工程管理之建議
(一) 加重專責人員責任
目前重大公共工程均要求設置工地主任、專業技師、安全衛生管理員及品質管理員等專責人員。雖然前述各專責人員均擁有專業證照，但對於各項工程缺失或未盡之責並無相關罰則，建議應依據各項缺失予以各專責人員記點，超過一定點數，其證照不得更新，以加重其責任。
(二) 修正品管工程師證照取得方式
現行公共工程品管工程師證照並非為國家考證，只需接受工程會或其委託訓練機構辦理之公共工程品質管理訓練課程，並取得結業證書，雖然受訓者需通過期末測驗考試，然期末測驗題目通常代訓單位均會提供給考生。取得證照之人員並不代表真正具有該專業知識，僅需出席上課，是否真正學到相關知識，無人知曉。建議應將品管工程師證照如同工地主任或安全衛生人員一般歸入國家考證。
(三) 落實承包商及監造單位考評
工程會設定工程查核制度，原規劃督導結果可供作為主辦工程單位考評之依據，並可作為改進承包商品管作業及評選優良廠商之參考，但考評結果僅對優良廠商有表揚，對於有過多缺失之廠商並未有懲罰。建議對於工程品質之稽核與追蹤及進度掌控不良的廠商予以記點，並累加該廠商所有承包之工程之缺失，如於五年內，累計點數超過一定數量，則予以停止參與投標公共工程之權利。對於委任民間監造單位之考評亦相同，以加重其責任。
(四) 工程管理應納入風險管理概念
重大工程工期一般少則二、三年，多者長達十餘年，這其中工程常受未確定因素而發生變化。面對各種主客觀條件快速變化、全球氣候的兩極化以及人文素養等多面相需求環境下，傳統的公共工程建設思維，也需隨著各項變因機動調整，以符合主客觀條件的快速變化。國內近幾十年來，房地產被不法份子過度炒作，尤其是座落於重大交通工程的周圍土地，而通常民間的開發案進行速度常快過公共工程。常使得公共工程的土地徵收，或公共管線遷移受到影響，並間接影響工程完工期程，這些不確定風險都應納入工程管理。
(五) 加強主辦機關及監造單位專業知識
現行制度僅規定承包商需派遣專責人員，對於主辦機關的承辦人員不一定有相對等的專業知識，建議主辦機關相關業務承辦人員，應不定期進行承辦業務之專業訓練，必要時亦應要求相關人員取得相關證照，如品質管理員。
四、 結語
國內工程人員管理多靠經驗，雖然一般契約均要求承包商於開工前提送施工計畫書及品質管理計畫書，但承包商通常只依據「公共工程施工品質管理作業要點」撰寫，而未依據各工程特性，詳實撰寫可行之施工計畫及品質管制計畫書。再加上施工計畫撰寫者與現場工程執行者不一定為同一人，施工計畫書訂定的進度表及工法，於現場不一定推動得了。而主管機關因專業知識的不足不知如何要求，專案管理顧問或監造單位也不知從何審核及協助。工程一開始的預定進度表及品質計畫書，如果思考不周，工程品質及進度未好好規畫，對於工程進行時的品質及進度無法掌控。工程管理需要結合專業知識及現場工作經驗，才能清楚估算各工項所需時間，以規劃合理之進度及完工時間，每個月再檢討工程進行中所遭遇之困難，並作必要之進度修正及變更。監造單位及主管機關審定後，應確實監督執行，對於查核缺失應嚴格限期改善，並追蹤其改善結果。對於常犯之缺失應予以統計分析，並對潛在之問題進行檢討與預防，定能確保工程品質。
工程會已有一套完整的工程查核規範，如果能確實執行該規範所有要點，並加強各層級人員之專業知識，並加重各專責人員之責任，如此各項工程應可於規劃之工期內達成所要之工程品質，對國家形象及經濟競爭力也有正面之影響。
＜本文僅供參考，不代表本會立場＞