美國因民主共和兩黨在醫療保險改革法的嚴重歧義，以致國會無法在10月1日新會計年度開展前通過下一年度的臨時支出法案，聯邦政府10月1日至10月16日局部關門，部分政務停擺。為避免其負面效應的擴大，美國民主共和兩黨在10月16日晚間投票通過「參院版」的臨時預算與債限法案：聯邦政府部門重啟營運至明年1月15日，債限暫時延長至明年2月7日，同時兩黨應成立包含民主、共和兩黨議員之跨黨小組，於12月13日前擬定長期減赤方案。

美國預算爭議似乎已成為美國每年必定上演的戲碼，只要行政立法分屬不同政黨，總要一次次重演預算大戰。由於美國的預算制度規範於憲法之下，「除非依法撥款，不得自國庫內支用任何經費。」也因此，若美國政府當年度預算未經美國參眾兩院國會通過後提交總統簽署，行政機關不得動支任何預算。這是造成美國政府關門的依據。

美國的會計年度是10月1日至隔年9月30日止。而預算審議期間一般來說約持續8個月，也就是從當年2月總統報告預算案開始。對美國而言，預算審議自1997年以後，從未準時通過，總是靠臨時預算案撥款，以維持政府運作正常。因此理論上此次未準時通過，並非頂了不得的事，兩黨總會在新的會計年度前達成協議。唯此次特別與歐巴馬健保 (Obamacare)掛勾，才會造成如此重大的爭議，而緊接而來的債限危機，更讓美國身陷債信違約的風暴中。

事件導因於歐巴馬的健保法案。所謂的歐巴馬健保，是歐巴馬在2010年3月23日簽署成為法律的「病患保護與平價醫療法案」(Patient Protection and Affordable Care Act)非正式名稱，希望能提供所有美國人能負擔得起的健保照護。歐巴馬健保計畫一直是民主黨極欲推動的醫療保險計畫，尤其民主黨的支持者多半是中產階級以下的民眾；民主黨也對美國身為已開發國家卻未有完全的全民健保制度感到不滿。美國雖以泱泱大國自稱，國內卻有超過五千萬人仍未有保險，醫療失衡嚴重。歐巴馬的健保計畫，要納所有人於健保中，且保險公司也不能拒絕已經生病的人提出申請，人民同時不必擔心因為生病而破產。也因此，歐巴馬健保計畫立意頗能為人民接受。

事實上，美國健保制度為人詬病已久。筆者也見識過美國健保制度之繁瑣。美國的健保計畫向來多樣龐雜，筆者在台灣習慣享受全民健保的好處，在美國紐約州讀書的期間，才發現學校強制要求的保險，不但昂貴且涵蓋的範圍相當有限，甚至莫名其妙的收費最後還能討價還價; 同時有些附近的診所還未必在此健保計畫中，因此看診前，一定要問再三確認，否則將相當麻煩。也因此，留學生多從台灣自備良藥，若不舒服，也頂多至學校健康中心看診拿藥，唯恐生了大病，將自陷醫療負擔的困境。相信大部分的美國人也飽受醫療制度繁雜之苦，這也是歐巴馬計畫頗受一般民眾歡迎之因。

共和黨知道諸如歐巴馬健保等社會福利政策，若一旦推行了，是沒有回頭路的，因此用盡各種方法阻擋。對美國許多反對健保計畫的人士來說，所有人強制入保，等於侵犯了個人的選擇自由。共和黨人抓住這項論述，上訴到聯邦最高法院，唯聯邦最高法院已於去年6月間裁定不違憲，健保法應在2014年全面實施。事實上，共和黨內對此議題的立場一直未若民主黨的一致。眾院共和黨議長貝納並非不知道財政僵局的發展，民意多歸咎於共和黨，因此他本已於今年稍早前，屬意讓健保法案過關，但卻飽受黨內極保守之茶黨阻撓，在腹背受敵情況下，最後貝納還是屈服於黨內的壓力，希望將歐巴馬的健保計畫從預算中移除。本來，共和黨的底線雖非完全移除這項計畫，但至少是要求延後一年才能強制人民支付健保費用。但對民主黨而言，這樣的延後卻可能破壞整個改革。因此，歐巴馬不願妥協，加上民調的支持，更讓共和黨顯得左支右絀，也因此最後終於讓步。

平心而論，歐巴馬也有可歸責之處。有分析指出，他大可在此法案通過之後暫不執行此法，待國家經濟穩定復甦之後再予以推動。當然，對民主黨而言，在過去半個多世紀以來不斷推動全面健保，終於成功立法，這是美國民權的重要進步，也是民主黨的重大勝利。但畢竟美國正面臨嚴峻的財政赤字、鉅額國債問題，他急於在任內就看到其立法開花結果，終於造成美國政府兩個星期的局部停擺。其強硬與缺乏折衝妥協的態度也待公議。

共和黨原本打算利用關門來要脅政府，但似乎不知是錯估形勢，或是真的騎虎難下。以致於到後來，不但沒有擋下歐巴馬的健保法案，反而自陷於民意的撻伐中，而在面臨債限這個大關卡上，才不得不因此妥協。因為緊接在政府關門後的債限問題才是更為嚴峻的，相信也是逼迫共和黨最後不得不妥協的關鍵。美國Bloomberg報導認為政府因為關門導致債限無法提高，將造成嚴重的後果，且造成23倍於雷曼兄弟破產時對整個市場的衝擊。

事實上，美國聯邦政府多次面臨關門危機，往往只要是府會不同黨時，在政府預算上即存有相當大的歧異。而近四十年來(1977-2013)，連同此次，美國聯邦政府共關閉18次，短則一天，長則二十多天。雖然預算審查爭議是美國聯邦政府的常態，但此次倒是1995-96年柯林頓政府輸掉國會期中選舉之後的第一次，當年主要的爭議焦點是柯林頓與國會對一項長達七年的預算平衡方案未達共識，政府前後因此關閉了26天。

雖然從往年的經驗看來，聯邦政府的關門對政務影響不大，何況聯邦政府並非沒錢，只是在如何花錢的問題上，但每年幾乎都重覆在國會上演的預算爭議的確重創了兩黨在人民心中的形象。非但如此，美國一再的預算僵局，也讓國際上逐漸認知到，美國制定政策和處理政策歧見時，愈來愈以國內議題和政黨利益為出發點，也無法考慮這些政策所造成的全球影響。

美國聯邦政府因為預算審議未過而造成的關門處境，原則上是不會在台灣發生的。依我國預算法第五十四條規定，總預算案如有部分未經通過，致總預算全案不能依第五十一條期限完成時，除新興資本支出及新增科目外，基本上暫依上年度執行數，覈實動支。如此可避免朝野利用預算要脅為手段，增加國內經濟不穩定之來源。唯我國近年來財政狀況已有惡化傾向，藍綠對立嚴重，應以美國為鑑，力求國內財政預算審議之理性周延。



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（本文刊載於102.10.27，中央日報網路報「星期專論」）