一、前言
全球目前約有三十多個國家都設有主權基金，除了新加坡、科威特、汶萊、挪威等知名國家外，鄰近的中國大陸也於2007年9月以國家外匯儲備為資金來源，成立中國投資責任有限公司（簡稱中投公司），法國於金融海嘯爆發後，基於維護國家經濟安全之考量，亦設立主權基金，非洲近來更因受惠商品價格飆漲，累積相當可觀的外匯準備，現正掀起成立全新主權財富基金熱潮。玻利維亞、加拿大也正計畫成立。顯見由政府成立專責機構來從事海內外投資，將部分外匯儲備、公營事業盈餘、政府持股、國有土地、海外資產等，進行全球理財，已是國際趨勢。
為走出財政困境執政當局擬定「財政健全方案」，其中一項措施是「全面推動資產活化」。為落實政策目標，我們認為政府主管機關應努力尋求跨部會共識，儘速成立國家級理財機構，特別是主權基金，把國家的資產統籌起來，追求中長期資本投資收益成為國庫新財源，對內可成為經濟發展新動力，對外則可提升國家對全球金融與經濟之影響力。對台灣而言，可達一舉三得之效。
二、主權基金定義
主權基金，又稱主權財富基金（Sovereign wealth fund，簡稱SWF），目前並無統一的解釋，事實上，凡是國家出資設立的基金都可以算是主權基金。通常分為兩類，一是以石油和天然氣等大宗商品出口收入為主的基金，如挪威、阿布達比、科威特和卡達等；二是以官方外匯準備移轉資產或預算盈餘資助的非大宗商品基金，如中國大陸和新加坡等。
另依據國際貨幣基金(IMF)的定義，主權基金分成五個類型：(一)穩定基金：避免賴以出口的自然資源價格波動或政府資源波動對經濟的衝擊。(二)儲蓄基金：將非再生性資產轉換為多樣化資產，使子孫後代得以發展。(三)儲蓄投資公司：提高外匯存底的報酬率。(四)發展基金：推動重大社會經濟發展方案，促進未來經濟成長。(五)退休儲備基金：追求較高收益以減輕政府支出壓力。
依據各國實例，主權基金不僅僅為投資海外市場，提高國家財富管理效益，它對內可協助企業度過經營困境，促進產業結構提升，對外則可從事確保能源安全、開發新能源等投資，以維繫國家經濟發展所需的各項資源。
三、主權基金規模
事實上，為提高對全球政經影響力與增進國庫投資收益，國際間成立主權基金（Sovereign wealth fund）的實例在所多有。目前全球約有三十多個國家設立主權基金，除了新加坡、科威特、汶萊、挪威等知名國家外，鄰近的中國大陸也於2007年9月以國家外匯儲備為資金來源，成立中國投資責任有限公司；法國於金融海嘯爆發後，基於維護國家經濟安全考量，亦設立主權基金。非洲各國近來更因受惠原物料價格飆漲，累積相當可觀的外匯儲備，正掀起成立主權基金熱潮，南美的玻利維亞、北美的加拿大也正計畫成立。基金規模成長幅度驚人，截至去(2013)年底，全球主權基金規模已達5.6兆美元，3年內增長60％，對全球金融與經濟形成越來越大的影響。
其中，規模最大者為挪威全球養老基金，總額為7,852億美元，資金來源為石油、天然氣行業的收入；其次是沙烏地阿拉伯主權基金，總額為6,758億美元，主要資金來源是石油出口收入；第三為阿布達比主權基金，總額為6,270億美元，資金來源為預算盈餘及石油出口收入；第四為中國大陸的中國投資有限責任公司，資產總額為5,752億美元，資金來源為外匯儲備；第五仍是中國大陸外匯管理局旗下的中國華安投資有限公司，資產總額為5,679億美元。
我國目前政府主要的理財重擔落在中央銀行(簡稱央行)，央行已連續六年編列1,800億元以上的繳庫目標，超過中央政府總預算歲入部分10％，此現象凸顯國家財政並不健康，扭曲了稅收才是國庫主要財源。況且面對全球低利環境，央行盈餘繳庫壓力沉重，以今(2014)年度來看，中央銀行的預算盈餘估計僅1,231億餘元，扣除提存法定等公積247.3億元，必須動用累計盈餘800多億元才能達成預算編列1,800億元目標。由於投資過於單一化，一旦央行無法達到年度盈餘目標，將會讓原已失衡的國家財政更加惡化，如何長期提高資本效益迫在眉睫。
執政當局若能將部分外匯儲備、公營事業盈餘、政府持股釋出、標售國有土地、處理海外資產等資金，成立專責機構來從事海內外投資，進行全球理財，不僅可活化政府資產，為國庫創造財富，進一步還可助益健全財政。
四、主權基金財源
目前比較常見的國外主權基金的資金來源，依其成立目的不同，有不同的財源，主要包括滿足國際流動性與支付能力後的超額外匯存底、財政盈餘、國營事業、各事業體之公股股權、各類援外基金與政府基金(如公務人員退休撫卹基金、勞工退休基金、勞工保險基金、郵政儲金等)等，投資範圍涵蓋海內外，標的除股票外，也包括債券、不動產和各類產業(諸如能源等)的直接投資，投資組合相當多元化。
我國若要成立主權基金，目前較可行的資金來源大抵有三處。首先是以四大基金成立台灣主權基金。四大基金包括勞保基金（約5,468億元）、勞退基金（約1.4兆元）、退撫基金（約5,031億元）及郵儲基金（約4.67兆元），合計規模高達7.1兆元（約2,400億美元），分別隸屬於勞委會、銓敘部、交通部三個不同的單位管轄，委外代操績效不佳。因此，若能集合四大基金成為台灣的主權基金，統整起來力量龐大，可以提高效能。其次，以現有行政院經建會所屬的「國家發展基金」為基礎，輔以向民間及大型國家級法人機構發債方式募資資金，擴大基金規模。
另一財源則是移撥部分外匯存底成立主權基金。過去因央行尚有疑慮，難以推動，而今態度已有所鬆動，央行副總裁嚴宗大表示，希望運用主權基金使央行得以追求投資報酬率，而與匯率或貨幣政策「脫鉤」，因為外匯儲備管理上採保守謹慎原則，追求最大流動性與最大安全性，如此來自外匯操作的盈餘繳庫部位，對央行而言是很大壓力；而建立可以犧牲一定流動性的國家主權基金，得以積極管理並承擔更大的投資風險，實現投資報酬最大化目標，將可減少央行的操作壓力。
五、主權基金績效
我國四大基金的投資組合，迄今大部分仍為銀行定期存款，外匯存底也多以美國公債為主，鮮少用於國際理財，投資報酬率均低。主權基金能將四大基金資源統籌運用並協助政府將最適外匯存底額度以外的資金妥善運用，從過去重視「中長期穩定收益，排除風險波動」為主要，轉為強調「中長期投資收益，承擔短期投資風險」，提高長期資本收益，降低持有外匯存底的機會成本。
當然並非所有的主權基金績效都表現良好，尤其是以單一年度來看更是如此，以新加坡淡馬錫基金為例，從2008 至2009 年開始出現虧損，打破每年正報酬神話，一年之間損失高達278億美元，金額相當於新加坡GDP的18%。然若拉長期間來看，大多數的主權基金都有不錯的報酬，例如：挪威全球養老基金，1997到2010年間，年化報酬率約6.6％、新加坡政府投資公司，1981年到2010年，年化報酬率約9％、阿布達比投資基金，2000年到 2008年，年化報酬率約16％、新加坡淡馬錫投資基金，1974年到2009年，年化報酬約有16％等。由此可見，多數主權基金投資成績斐然。
參考其他國家的經驗，我國若要成立主權基金，建構良好的制度最為重要，包括維持基金的獨立性、引進專業管理機制、設立專責機構、嚴格要求操盤人員的專業與操守、避免成為公務機構、善用委外投資機制、重視風險管理、避免高槓桿操作，及海外投資盡可能不以掌控公司經營權為目的、減少政經風險等，這些都應是政府在成立主權基金時，必須周詳考量的因素。
我國若要成立主權基金，不需有大就是好的迷失，應考量目的、用途，找出最適規模，但規模亦不宜過小，否則將失去主權基金的的原始成立美意。建議初期可以考慮仿效新加坡淡馬錫主權基金，將主權基金區分成兩種形式：一個是以多餘的外匯存底為財源，將投資範圍鎖定在海外；另一是動用退休金（公積金），即四大基金，從事國內中長期的投資，既帶動台灣經濟發展，還能提高退休金收益。
六、結論
全球正興起籌設主權基金的熱潮，亞洲國家中包括新加坡、香港、中國大陸等均有主權基金，主權基金若能妥善經營，不僅對國家經濟能產生一定程度的穩定力量，未來的投資收益也可以挹注國庫，作為政府推動重大建設或平衡預算所需的財源。尤其是面對國內高齡化的社會趨勢，主權基金創造的收益，還可以減輕未來年輕世代扶養的經濟壓力，提供更多的老年人口照顧服務。
現在「民氣」可用，我們得趁大家有共識時徹底檢討、研究，盡速成立國家級理財機構，如主權基金，把國家的資源（土地、房屋、股票、信託基金、外匯存底等）統籌起來，避免資金閒置浪費，追求中長期資本收益，提升國家競爭力。
(本文僅代表作者個人意見，不代表本會立場)
(本文部分內容發表於2014年2月28日工商時報社論)