前言


陳水扁總統五月二十日在接見十五位大法官被提名人時指出，如果他有違憲，請大法官不必客氣，不必有任何考慮，獨立行使職權。根據我國憲法第四十八條，總統就職時必須宣示「遵守憲法」，是以對陳總統此番談話，國人應予肯定。問題是：遵守憲法不能只是掛在嘴巴上說說而已。根據立院在野黨立委的批評，陳總統架空行政院的情形已愈來愈嚴重，等於自兼行政院院長，有權無責，違背憲政體制，把雙首長制變成總統制，嚴重傷害立法院之監督功能。



分析


根據憲政主義原則，總統權力應受到憲法限制。總統只能依法行使憲法賦予他的權力，對於憲法未賦予總統的權力，則絕不能任意擴權，侵犯其他憲政機關之法定權力。陳總統就職以來，是否確實遵守憲法，落實憲政主義？是否架空行政院？其實不難得到結論。


陳總統就任三年以來，雖曾強調國防、外交與兩岸關係由總統主導，其他事務由行政院院長主導。然而，陳總統一方面無視於其所屬政黨在立法院只是少數黨的事實，堅持籌組有名無實的全民政府與違反雙首長制精神的少數政府，致使政府陷入空轉；另方面更直接將手伸入行政院，公開主導行政院人事與政策，致使行政院院長淪為總統之執行長。


現有內閣中，絕大多數閣員皆係由陳總統欽定。更離譜的是，有些部會副首長竟先於首長發布。三年來行政院院長雖二度易人，但閣員並未依慣例一併總辭，絕大多數都不動如山。在此狀況下，有誰相信總統人馬會聽命於行政院院長。一個既無人事權，又無政策權的行政院院長，有資格作為雙首長之一？以法國為例，無論是在密特朗或席哈克總統任內，當總統所屬政黨無法掌握國民議會過半席次時，總統所任命的總理皆是國會多數黨聯盟人士，以致出現總統與總理分屬不同政黨的「雙首長制」與「左右共治」局面；總統主導國防、外交，其他權力則屬於總理。在雙首長制之下，法國總統很難介入內閣的人事與政策。參照法國的雙首長制，扁游體制顯然不符合雙首長制的要件。


究其實，陳總統三年來根本就是企圖把憲政體制定位為總統制。由於陳總統大權一把抓，全面掌握府院黨，致使行政院院長只能聽令於總統，根本不敢在未獲總統同意情況下擅自作主。結果是：站在第一線最了解問題癥結的行政院與各部會沒有權決策；反之，對問題不見得了解的總統，卻逾越憲法的規範指揮行政院。影響所及，若總統不指示，行政院與各部會就不敢主動負責，或採取適當行動。這樣的行政院之所以缺乏行政效率，應在大家意料之中。


陳總統架空行政院並非始於今日，只不過是於今為烈罷了。唐飛因不支持陳總統停建核四政策，黯然下台。張俊雄凡事以陳總統馬首是瞻，國人也見怪不怪，習以為常；游院長又何嘗不是如此！陳總統垂廉聽政的結果，行政院院長與各部會首長當然不敢勇於任事，游院長會「蒸發失蹤」又何足為奇？



結論


整體而論，立委會覺得陳總統架空行政院院長的情形愈來愈嚴重，其實是陳總統三年來違反憲政體制之下惡性循環的必然結果。陳總統愈擴權，行政院也就愈被動、愈無效能，結果是經濟愈拚愈沉淪，ＳＡＲＳ愈補愈大洞。面對此一困境，陳總統不但未尋正途還權於行政院，反而成立一大推體制外單位救火。結果是疊床架屋、治絲益棼。如今陳總統自己跳上第一線，取游錫而代之，顯見其已對行政院完全喪失信心。問題是：陳總統主張延後繳納所得稅、軍中恢復休假、機場捷運改由政府興建與主張擴大政府舉債，皆已逾越憲法所賦予總統的職權，且多係在未預先徵詢行政院院長與相關部會首長的情況下做出決定。凡此均顯示陳總統並未遵守憲法，也未落實憲政主義。


陳總統就職以來，堅持毫無運作條件之少數政府，並全面干預行政院之人事與政策，顯已違反雙首長制之基本原則。陳總統經常以大法官自居，職司解釋憲法的角色，意圖將政府體制不當詮釋為總統制，此等不當行為，正是現有政治亂象之主要根源。


臺灣的悲劇是：總統漠視憲法導致政府失靈與效率低落，總統卻以此為由進行擴權，卻不必對立法院負責。面對總統不斷的違憲行為，大法官敢獨立行使職權，宣布總統違憲？