近年來農漁會信用部的逾放急劇攀升，獲利能力快速下滑，因此農漁業信用部改革勢在必行，但基於農漁業金融的特殊性，增加處理上的困難度，對於未來改革方向，雖有全國農業金融會議之召開，卻仍存有多項爭議，其主要爭議如：一元化的監理機關，應該為農業主管機關？還是金融主管機關？其次，信用部是否應獨立於農漁會之外？若不獨立該如何降低逾放？再者，農漁會信用部的上層機構之可能模式？農業金庫（銀行）或其他模式？再如，農漁會信用部與全國農業金庫（銀行）的關係？最後，若設立新的農業金庫（銀行），則政府出資的方式及比例為何？而本文將就農漁會信用部的優缺點及上述爭議，進行分析，並就作者觀點，提出初步建議，供決策參考。
壹、前言
全國農業金融會議，誠如大家所預期，在沒有得到明顯具體的共識中結束，畢竟以會前大家對問題認知差異甚遠的情況下，想要在這樣大型的會議中得到共識是有其困難的，尤其其事前的準備工作，並沒有進行，如分組的討論，以縮小大家對問題認知的差距的準備工作，因此無法就爭議部分找到共識是可以預期的。
農會信用部的改革之所以複雜，原因即在於其涉及到所謂社團法人的農漁會以及金融體系的信用部，社團法人的農漁會本身為「人合組織」，且深入基層，故對附屬在其下的信用部改革，絕非能單純由金融面可解決，也因此，雖然農會信用部改革問題由來已久，但一直沒有得到具體的成效。此次的改革，雖因近年來農漁會信用部的逾放急劇攀升，及獲利能力快速下滑，一般社會大眾為免金融體系進一步的惡化，而農漁會信用部自身亦圖對日益艱困的經營環境有所改變，因此，當政府將其列為金融改革中急欲處理的一環時，獲得不少民眾的支持，但畢竟農漁會信用部有其本質上因人合組織而形成的複雜政商關係，復以政府加入WTO後對農業發展及農民生計未妥善照顧，續因分級管理制度單純以逾放的單一標準，且以懲罰性手段作為管理方式，忽略了協助農漁會信用部再生的機制，因而使立意良好的改革，未蒙其利，先受其害，且付出龐大社會代價。
本文的目的，期能就農漁會信用部的本質及改革中所引起的若干爭議，進行分析，並就個人的觀點，提出因應策略，供決策參考。
貳、歷年關於農漁會信用部改革主張
關於農漁會信用部的改革，不只農業與財金主管的看法不一，即便是政府財金主管單位，亦對農漁會信用部改革的方式，亦因客觀環境的變遷以及可以容忍的改革幅度，而在不同時期有不同的主張，見表一，例如民國八十四年財政部主張信用部應獨立成為專業的農業銀行，期能畢其功於一役，將農漁會信用部改為銀行制，然在民國八十五年，則建議在信用部設總經理，亦即僅需在既有的體制內，以提升總經理的位階的方式，來提高信用部的獨立性，可見一班。此外在民國八十六年，又提出由鄉鎮市農會成立農業銀行的主張，可見農漁會信用部改革是需要考量多重的時空背景。
表一、歷年政府主管部門對農會信用部提出的改革主張
參、農漁會信用部的優缺點
事實上，健全的農會信用部有目前一般銀行所不及之優點，例如其深切知道農業資金需求的特質，如金額小、季節性高，以及無法像一般貸款每月分期攤還利息等；其二是農漁會信用部相當的深入基層，具有深入基層的地域及人脈優勢；第三、農漁會信用部服務偏遠地區，以滿足服務對象為目的，即便並不賺錢；第四、農漁會信用部提供農漁會推廣服務所需的部分資金，節省政府編列預算來支持農業的財政負擔。
當然農漁會信用部除了優點外，也有一些缺點。第一、由於農漁會信用部的主管機關並未統一，形成管理及稽核上的疏失及延宕。第二、由於農漁會信用部未具獨立之法人地位，造成無法要求信用部的經營階層具備相當的金融專業。因為信用部僅為附屬於農漁會下的組織，而農漁會本身存在的目的並非為了信用部，故難以要求農漁會的理事長、幹事具有金融專業。第三、農漁會信用部營業區域、經營項目受限，造成其無法分散風險並影響其競爭力。第四、農漁會信用部經營規模小且因盈餘需支應農會的發展，因此資本累積受限。第五、信用部為典型「人合組織」，因其所付出的資金與其所享有的權利並不對等，負責人易產生道德風險，此外由於其為「人合組織」，易有政治力介入。第六、農漁會信用部受到額外的法規限制，因而失去靈活性並加重其損失，例如無法承受農地作為其擔保品。由於農漁會有上述的優缺點，因此改革的方向希望儘量保持原來的優點，並將缺點降至最低。
肆、農漁會信用部改革的共識與爭議
事實上，經過這段時間的討論，目前初步之間有些基本的共識。第一、農業金融有其特殊性。第二、內部稽核制度及外部監理制度需明顯加強。第三、一元化監管機關，以免因為監管機關不統一而有規避監管的情況產生，並耽誤處理問題的時機。第四、隨著金融與產業環境變遷，信用部面臨經營上的困難，而且這個困難並非單純是因經濟大環境景氣不佳所致，亦非僅以加強內部稽核與外部監理就能解決。這一點，我們可由近年來農漁會信用部資產品質惡化速度，可見一斑。由表二可知，農漁會信用部在近一兩年來逾放比率由民國八十五年的8.52%驟升至今年十月的19.1%，資產報酬率則由八十五年的0.78%降至九十年的0.01%。第五、因為信用部的規模都相當小，因此需有上層機構來增強風險承受力。第六、不論怎麼改革，政府都需要編列預算來補助農漁業的推廣及相關服務。
表二、全體農漁會信用部85年至91年9月底經營情形表
然而在討論的過程中亦留待一些尚未達成具體共識的部分，其主要有五個方向：第一、一元化監理的主管機關，應該是農業主管機關？還是金融主管機關？第二、信用部是否需獨立於農漁會之外？若無法獨立出來，是否有其他方式幫助其健全經營？第三、上層機構可能的模式？到底是新設立一個全國農業金庫（銀行）、或在既有的銀行裡透過誘因機制的設計，亦或就既有的三家農業輔導行庫中推動一家轉制為農業金庫（銀行）？第四、農漁會信用部與全國農業金庫（銀行）間的關係？第五、政府出資方式及比例？當然還有一些其他的爭議，但最近的主要爭議為這五點。
伍、農漁會信用部改革之爭議及解決方式
一、一元化的監理機關，應該為農業主管機關？還是金融主管機關？
贊成以農委會為監理機關者，主要是認為農委會較知道農業金融特性，因此能提供較佳的金融監管方式與服務，但這樣的理由似乎有其薄弱性，因為若這樣的理由成立，則我們似可據此推論中小企業銀行應歸屬於經濟部的中小企業處，工業銀行則歸屬於經濟部工業局，輸出入銀行則歸屬於經濟部國貿局來主管。
至於反對農委會作為監理機關的理由，主要是考量農委會沒有足夠專業人員，因此無法達到金融監理，然而此亦非好的反對理由，因為畢竟目前基層金融機構的檢查也是委託中央存款保險公司，即便未來金融監督管理委員會成立後，其金融檢查亦有委外的措施，因此很難以農委會無專業金融人員進行金融檢查作為反對的理由。
重點應該回到金融產業本質的特殊性，基本上，個人主張農漁會信用部的監理機關應回歸金融主管機關，主要是因為金融的特質。試想所有的銀行幾都是屬於公司組織，但為什麼要將銀行抽離出來，由財政部主管，而非由經濟部主管，且世界各國亦都是將金融機構置於特定的主管機關，而非如一般企業，放在經貿部或商業部之下。其次，為什麼銀行高階主管法律皆有相對較高的資格限制，但其它產業卻無，例如，今天若是台積電要更換總經理，政府主管機關無法干預，但是即便是一家小的銀行要更換總經理時，政府機關卻可因資格不符享有否決權。此外，政府出資成立中央存款保險公司，相當於政府以公權力和資源支持一個產業的安定性，為何其他產業無法得到這樣特殊待遇。凡此種種，都在說明一件事，金融產業與其它產業特質不同。
金融機構的不同特質呈現在金融機構對不特定對象吸收存款，同時對不特定對象進行放款，在此過程中至少有兩個層面值得注意：第一、其吸收存款與放款的對象非常廣泛，涉及到許多的個人與許多的產業，因此當其發生危險時，涉及的層面相當廣。第二、由於吸收存款之後，存款戶只拿到單據，事實上他的付出與收到的東西是不對等的，而且放款部分金融機構以自己名義對企業作放款，而非以存款人的名義作放款，在這種情況下，造成金融產業具高度的訊息不對稱，易產生信心危機，再者，民眾放置於金融機構的存款非屬債權，當金融機構產生危險時，眾多存款大眾亦無法依債權方式得到保障。除此之外，當一家金融機構發生問題時，還會影響到整個金融體系的支付系統，且涉及到與其他銀行的往來，因此金融產業在各國一直是被高度規範的產業。所以單純以農委會較了解農業而將農會信用部的主管機關列為農委會是值得商榷的。除非在新的農業金庫的設計，能夠避免上述所分析的金融產業基本特質，例如回歸合作社組織，否則不宜將農會信用部主管機關放在農業主管機關下。
二、信用部是否應獨立於農漁會之外？若不獨立該如何降低逾放？
贊成獨立者認為獨立後能減少非專業干預，提升專業性，且金融單位主管權責非常清楚。而反對者則認為當信用部獨立後，因缺乏資金來源故將影響農會及農會活動的推廣。個人認為後者似乎過慮了，基本上，對於農業、農會活動的推廣理應由政府編列預算來達成，因為有計劃的推動農業發展，需有穩定的資金來源，而政府則應依各地農業發展計畫，提供短、中、長期的資金規劃，而非依目前的方式，仰賴信用部不確定且不穩定的收益來作支助，試想難道不賺錢的農會信用部，其所屬農會對於農民的照顧及農業的推廣就不需要作了嗎？尤其在可預見的未來，信用部的收入和盈餘會日漸縮小，在此情形下，若仍然維持既有的方式，來補助農會進行農業的推廣及農民照顧，勢必會造成未來農業推廣上的困難。當然部分農漁民可能會擔心，政府不會編列預算，或是運用補助款的多寡作為箝制農漁會的工具，然而這些顧慮是可以透過事前後的具體規劃，將政府操縱的空間壓至最小。
但是要將信用部獨立於農漁會之外，在現實面及執行面上確有若干困難，例如資產的切割、歷史的感情以及農漁民習慣上的運作，若基於上述原因與社會現實而無法將信用部獨立的話，則至少我們應務實的思考如何抑制農漁會信用部資產的進一步惡化，及協助農漁會信用部進行放款審查之專業判斷。對此，我們可以針對信用部資金的使用方式來進行思考，因為在資金來源上，農漁會信用部有其在吸收存款上的獨特優勢，而今農漁會信用部會發生的問題主要皆在資金使用層面。
由圖一的結構變化，我們可以清楚的看到，農漁會信用部在大筆放款金額的逾放，不但是最高，且自民國八十七年以來大筆金額的放款的逾放比率上升速度非常快。其次，我們再由表三，農漁會信用部今年十月的逾放資料可知，農民在100萬元以下的小額貸款，逾放比率只有5.7%，而100萬元至500萬元為10%，500萬元至1000萬元逾放比率已達22.3%，1,000萬元至2,000萬元更達33.6%，而2,000萬元以上的貸款逾放比率更是高達41.6%，且在今年六月時更曾高達45.81%。可見信用部在控管大額貸款上的能力明顯有問題。此外，再由表四觀察可知，將近97.74%農漁會信用部的貸款，集中在500萬元以下，反之500萬元以上的貸款只有2.26%，可見若農漁會信用部大額放款作調整或限制，應該不會影響絕大多數農民的正常放款。
綜合上述農漁會逾放及貸款需求的特質，因此，個人建議在500萬元以上的放款，農漁會則可透過其它機制，來增強其大額放款的專業判斷能力或避免人謀不贓，而500萬元以下的貸款則維持現狀，由農漁會信用部自行決定。至於其他補強的方式，例如將500萬元以上放款送至農業信用保證基金，由信保基金判斷可否放款，其好處在於即使發生逾放，可以得到信保基金絕大部分的賠償。其二為將超過500萬元的放款轉介給上層的三家輔導銀行，由三家輔導銀行作判斷或做保證，若三家輔導銀行認為可以放款或願意做保證，則信用部可要求參加聯貸，此等方式均可降低農漁會信用部的逾放風險，並增強專業的判斷。
圖一、農漁會信用部逾期放款結構分析圖
表三、農漁會信用部逾期放款結構分析表
表四、三家資訊中心所轄253家農漁會信用部放款案件統計表
農漁會信用部的上層機構之可能模式，設立全國農業金庫（銀行）為其一，但給予政策誘因，以讓所有商業銀行願意承做農漁會放款及願在偏遠地方設置分支機構，或是協助現有三家農業輔導銀行中的一家轉制為專業農業銀行，亦都是可能的模式。至於三種模式中究竟哪一種較為適合，基本上個人認為考量的標準主要包括三項，其一為哪一種模式對農民能提供較好的服務？其次，哪一種模式的上層機構較易自立永續存在？畢竟若上層機構無法存活，何來照顧下屬的農漁會信用部，最後，則是哪一種模式能讓既有的農漁會信部順利融入新的農業金融體系？
首先就哪一種模式能對農民提供較好的服務而言？若就第一種模式成立全國農業金庫（銀行）觀之，就現在已知的各種農業金融法版本中，全國農業金庫（銀行）主要是由既有農漁會信用部組成，故對既有農漁貸特質能有較深的認知，能對農民提供良好的服務。而第二種模式，政府利用政策獎勵，誘使所有的銀行承做農貸並於偏遠地區成立分行是否可達成服務農漁民的目標，基本上端視政府所給予的誘因是否足夠，此外，要考慮到農漁民非常樸實保守，不習慣進入現代化的銀行體系去要求金融服務的特質。至於第三種模式，輔導其中一家銀行轉制為農業專業銀行，基本上涉及到三家農業輔導銀行本身已習慣於以銀行經營的角度來提供服務，但前面已提及農漁會信用部基本上是以服務農漁民亦即其會員為前提，今將其三家農業輔導銀行之一轉制為農業專業銀行時，其觀念及服務態度是否能順利轉變是為重要的關鍵。由是觀之，後兩種模式對農漁民的適應心理障礙較大。
其次，到底哪一種模式較能自立永續存在？若依第二種模式，給予政策誘因，因本身仍具商業銀行的特質，在繼續存活上應無問題。然而，以第一種模式成立全國農業金庫（銀行）而言，則可能會有困難，因就現行農業金融法版本中所提的規範而言，新成立的農業金庫（銀行）可營業項目是與目前三家農業輔導銀行可提供的服務並無二致，可是新提出的農業金融法中卻要求新的農業金庫（銀行）需承受多項額外的包袱，例如，其要求在已經有農會信用部且經營不錯的地方，農業金庫（銀行）不准設立分行或辦事處，但當農漁會信用部發生問題時，農業金庫（銀行）卻有義務去救援和接收，因此，農業金庫（銀行）事實上處於相對不具競爭力的環境，此對其永續存在是有相當阻礙的，除非政府另給予其他額外的協助，否則農業金庫（銀行）很難自立永續生存，而若其自身之生存即有困難，則其又如何照顧其下的農漁會信用部呢？至於轉制既有的農業輔導銀行為農業金庫（銀行）的模式，則需視農漁會信用部與輔導銀行間的關係，若是對三家農業輔導銀行作如同現在農業金庫（銀行）一樣的規範，則其生存日後仍有困難。
再就第三個標準，哪一種模式能讓既有農漁會信用部可順利融入新的農業金融體系？理論上，因成立全國農業金庫（銀行）允許信用部以為投資或資產作價方式，應可順利納入金融體系。而給予政策誘因的模式，對於既有農漁會信用部的處理可能要花較多的心思作調節。至於轉制現有農業輔導銀行的模式也會面對上述同樣的困難，但其面對的困難相對較小，其原因是此種模式可以像全國農業金庫（銀行）一樣，要求或協助農漁會信用部改制為分行，或是建立與其有關係的對應行。因此，究竟哪一種為建架農漁會信用部上層機構較佳的模式，須綜合考慮此三種衡量標準後的結果。
四、農漁會信用部與全國農業金庫（銀行）的關係？
目前所看到行政院或不同政黨所建議的方式，都是同時允許信用部以資產作價轉化為新的農業金庫的分支機構，或用投資的方式建立與全國農業金庫（銀行）間的股權關係但仍維持獨立的信用部，就後者而言，信用部與農業金庫（銀行）的關係只存在股東與被投資對象的關係，若政府同意同時以這二種方式，來組合現有農漁會信用部及全國農業金庫（銀行）的關係，將造成全國農業金庫（銀行）下有兩種不同的身分與對應關係的信用部，而且在現存的農業金融法中皆要求全國農業金庫（銀行）對這兩者負有相同的責任，此時極易產生與農業金庫（銀行）只有股東關係的信用部，會有道德風險的問題，因為就一般銀行法的規定，分行的責任最後應由母行全部承受，但是，若只是出資作為股東的一部分，卻要求被投資銀行需完全吸納負責股東行的作為及營運結果，是會造成股東行進行道德風險的誘因，因此，在這種設計下如何防範道德風險將會是個重要的問題。故若真的要將信用部建立與農業金庫（銀行）間的關係，最好採齊一的模式，亦即除淨值為負者強制轉為分支機構，淨值為正者亦要求以資產作價作為農業金庫（銀行）分行，或全部要求只是單純出資，且規定出資比例，此時，上層的農業金庫（銀行）在對農漁會信用部的行為規範與管理上會較為適切。
五、若設立新的農業金庫（銀行），則政府出資的方式及比例為何？
基本上目前僵持的部分是政府出資的比例究竟為20%或49%，政府始終堅持出資不超過20%，其中一個重要的理由乃是來於自經發會的決議，經發會決議要求政府往後對銀行出資不得超過20%，否則視為公營行庫。而農漁會自救會則希望政府能出資愈多愈好，但又不希望政府出資比例超過農漁會信用部，因此要求49%。
但事實上20%與49%的爭議主要都在於「股權」的思考，若政府不以股權投資的方式出資，而是改由贈與或無息貸款，則這個爭議將不復存在。當然此涉及到法規的適用性，仍要進一步查證。而若政府決定以贈與或無息貸款的方式，協助農漁會成立全國農業金庫（銀行），則建議政府在金額上可以大方些，畢竟以往信用部支援農漁會的發展，累積資金已超過一千多億元，而這些政府節省下來的預算可視為對弱勢農漁民的一種補償。此外，還有另一種方式，即政府直接轉讓所持有這三家農業輔導銀行的股權給農漁會信用部，此時亦不涉及政府出資比例的爭議。
陸、結語
這一次的農民遊行，很多的問題主要是針對政府在農業政策做的不理想的地方，因此深切希望政府能切實檢討農漁業政策，並加強對農漁民的照顧。而在此次的基層金融改革中，政府亦應切實區分人與機構，若經營不善原因是來自人為因素，則應切實追究責任，或更換適任者，若為週遭的經營環境已不適合農漁會信用部的存活，則應另協助轉型或生存。此外，改進以人合為主的農漁會信用部，應是協助、輔導與懲罰並用，而非像日前政府所推出的分級管理制度，以逾放比例作單一標準，且只見懲罰未見積極協助重建的機制，自然會引起基層金融機構有消滅農漁會信用部的疑慮及反彈，而由日本經驗亦可發現，日本在改革其農漁會信用部時，政府亦是提供許多協助。最後，我們亦懇切的希望，政府應避免以扭曲金融體系的方式，作為政府在農業政策疏失的補償，畢竟金融體系也是經濟體系重要的一環，扭曲金融體系對經濟未來的發展是相當不利的。
參考文獻
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（本文刊登於九十二年二月貨幣市場雙月刊第七卷第一期）