一、當前失業問題剖析
1. 當前失業問題屬「停滯性成長的失業」(stagnated-growthunemployment)且呈中高齡及高學歷失業率「雙高現象」
綜觀今(97)年的失業率變化，二月至三、四月間雖呈緩降態勢，但從四月以後，失業率則逐月上升，一般八、九月間因大學畢業生尋職失業率略呈上升，但九月之後已過畢業生尋職季，失業率仍然持續攀升，十一月已達4.64％，一至十一月平均也高達4.06％，失業總人數已超過五十萬人，同時今年一至十月失業給付金額49.5億元，年增9.5％。顯見今年之失業率問題非傳統上所習稱的「季節性失業」。
其次，從失業者之教育程度與年齡分析，發現近二年大學以上之失業率居各教育程度之首，而就年齡層分佈看來，扣除仍在就學之15至24歲人口，以25至44歲之壯年失業率最高，可知當前的失業率與產業結構調整無關；換言之，當前失業問題已非一般所熟知的「結構性失業」。
2. 就業機會的減少係因國際與國內「需求市場不振」
從經濟面探討，美國因次級房貸所引發的金融風暴，已使美國11月份失業率高達6.7％創下新高，也直接衝擊全球市場。導致全球市場需求大幅下降，影響經濟成長；因此不論 IMF或國際信評機構惠譽等皆下修明年全球經濟成長預測，所以新當選的美國總統歐巴馬也公開宣佈以「救經濟」為其執政後的首要任務，並提出一兆美元紓困方案。
我國經濟成長向以出口市場為基礎，由於國際市場需求下降，連帶影響我國的經濟景氣，中央銀行在45天內連續四次調降貼放利率，在在顯示內需不振、外銷減退，已使台灣經濟成長面臨嚴峻考驗，從「趨緩」轉變為「衰退」，產業面臨關廠或歇業之危機，失業人口上揚，顯示現今的失業問題源於國際與國內「需求市場不振」。
二、解決當前失業問題的三點策略思維
國外經濟研究機構預測未來半年，甚至一年全球經濟成長展望依然不樂觀，國內學者也預測明(98)年上半年因經濟持續低迷，不僅平均薪資衰退，失業率很可能突破5%。因此難以在短期內克服「停滯性成長的失業」問題；所以解決當前失業問題，也必須有新的策略思維。
1. 目前最迫切需要的是政府部門主動積極「創造就業機會」
目前失業主要來自勞動市場缺乏工作機會，而缺乏工作機會源於產業與消費市場需求的萎縮，因此解決失業問題，在近程內有賴於政府部門積極主動振興就業市場需求，「創造就業機會」。
現階段政府採取諸多促進就業措施，就是「創造就業機會」的策略思維，政府部門推出的各項措施，可以考量下列四點：
（1）促進就業措施的效果，必須可以永續存在或提升公共生活品質，而非服務結束其效果即歸零。因此，促進就業方案如能提升行政執行效率，加速推動公共建設，不僅可藉此創造更多就業機會，而且在中長程上更可提高國民所得，提升生活環境的品質。
（2）政府宜以「優質的公共服務工作」代替過去低薪且低技術的「公共就業服務方案」，各地方政府應利用就業促進方案進行危橋、老舊校舍、河川整治、改善水土保持等工作。同時以促進就業之人力協助政府調查整理各項人口生活品質或社會弱勢人口資料，建立完整的資料庫，有助於政府未來推動相關政策與福利措施時的參考。
（3）特別開創「教育關懷」服務方案，提升教育品質
「教育關懷」係針對高學歷失業者之方案；鑑於大學失業率偏高，政府可以短期促進就業措施遴聘大學畢業生到國中小學擔任助理教師或輔導之工作，補充輔導中輟生人力。同時在社會教育方面，可安排擔任「外配識字班」、「回流教育」師資，此方案既有助於提升國中小的教育品質，更可凸顯政府對學童及新住民的「教育關懷」。
（4）提升旅遊品質，加速推動大陸觀光客來台，可直接創造觀光服務產業之就業人口；並發展在地產業，提供中高齡失業人口再就業機會。
2. 其次，針對民間部門的就業人口，政府要積極「協助就業穩定」
（1）提供雇主「僱用安定」補助，鼓勵雇主不裁員，「穩定勞工就業」
為避免雇主因經營規模縮減而資遣員工，造成更嚴重失業問題，可仿效韓國「僱用安定」方案(employment retention project)，由政府提供雇主「僱用安定」補助，以鼓勵雇主不裁員或減少裁員，穩定勞工就業。
（2）企（產）業紓困應輔以「不裁員」、「創造就業」為申貸要件
企業常因借貸困難而裁減員工，使用最低限度人力直至景氣好轉，才會再遴聘勞工。因此，政府對企業紓困應輔以「不裁員」或「創造就業」為申貸要件，協助事業單位持續營運，穩定勞工就業。
3. 針對待業或就業人口，政府民間共同合作「培育就業能力」
（1）加強以「訓」代賑，培育再就業能力
企業面對國內外市場需求不振，被迫採取裁員、減薪或無薪休假等措施，進一步導致勞動人力市場需求縮減。目前已有不少企業以「無薪休假」作為降低生產成本的策略之一，政府可提供無薪休假的員工「職訓津貼」，協助員工學習第二專長或技術，以提升其就業競爭力。
此外，各公私立技職學校和科技大學可利用假日開設各類短期技術訓練課程，以失業青年為對象，並由政府提供所需經費，也是培育勞工就業能力的策略考量。
（2）職訓費用可扣抵所得稅，激勵勞動者終身學習
「馬蕭勞動政策」主張「職訓費用扣抵所得稅」，鼓勵勞動者利用休假進修，政府除提供訓練津貼外，若自費參加職訓，其職訓費用可扣抵所得稅。此舉不但能激勵勞動者終身學習，且有助於發展職訓產業。運用經濟不景氣期間，進行人力資本投資。
（3）促進就業應培育「再就業能力」
促進就業措施的目的，不應只是提供失業人口短期間的經濟生活保障，更重要的是藉由短期就業服務，協助失業者習得未來再就業的技術或工作態度，以培育或提高其「再就業的能力」（re-employabilty）。換言之，促進就業措施的工作經驗與技術可以在就業服務結束後，有助於個人人力資本的再造，並協助未來繼續再就業。
歸納前述三點策略，「創造就業機會」與「協助就業穩定」較屬近程對策，而「培育就業能力」則較屬中長程的對策。
三、解決失業問題的對策建議
政府為紓解當前「停滯性成長的失業問題」，已由行政院經濟建設委員會協調各部會針對勞動市場變化，以加強與活絡其機制為主軸，於本(97)年十一月間劍及履及提出「97年短期促進就業措施」共八十二項，和「98-101年促進就業方案」共五十三項措施，期藉此兩方案的短、中長期促進就業措施，每年達到就業效果5萬4千餘人，四年共達到22萬1千人就業，以達到每年降低失業率0.3個百分點，101年失業率降到3%之政策目標。
檢視該兩方案中各相關部會所提措施，部分係延續既有的促進就業方案，部分屬創新方案，本報告不擬針對該兩方案措施內容加以分析，僅從「積極性就業政策」的角度，針對「創造就業機會」、「協助就業穩定」及「培育就業能力」等三方面的策略考量，透過與經濟及勞動學者的座談，並參酌國內勞工團體代表的實務經驗，進一步提出下列補充方案，供政府相關部會參考。
（一）「創造就業機會」對策建議
1. 建立施政資料庫，作為推動各項政務之參考依據
綜觀97年短期促進就業方案，多偏重既有業務的補充人力，可增加建置施政資料庫人力，建議：
（1）內政部可增聘「低收入戶」調查人力，藉發放消費券之機會，由低收入戶調查人員到府發放，實地瞭解低收入戶之經濟狀況，並建置檔案，以利日後施政參考。
（2）內政部可增聘人力，進行「街友生活、健康調查」，不定期清查掌握街友動態，防範犯罪集團利用街友淪為犯罪利用工具。
（3）勞委會可增加「外勞工作狀況勞動檢查」人員員額，一則清查各地外勞使用狀況，是否有事業單位利用人頭申請外勞，再者避免外勞遭受不公平待遇。
（4）其他如「身心障礙者就業狀況調查」、「食品安全標示調查」、「工業區及都市更新」、「農業普查」等資料蒐集工作，均可增聘人力，尤其是大學畢業生，一則資料庫有利各部會未來施政參考，特別是未來推動愛台12項建設工作，更需要有完整的工商資料；再則可增加大學畢業生就業機會。
2. 成立「袋鼠媽媽」人力庫，協助聘僱「育嬰假」代理人
「兩性工作平等法」施行以來，申請「育嬰假」者日益增多，且以公部門居多，每年請假人數約為五千人，為免除尋找職務代理人的困擾，可成立「袋鼠媽媽」人力庫，由政府成立或委外均可，隨時支援各類留職停薪職缺所需人力。
3. 增置「教師助理」，關懷兒童學習困擾，提高教育品質
教改十年讓基層教師經常為編列新的教學內容或製作教具，增加許多工作量。為減輕教師負擔，使其更有心力放在學生身上，關懷學生的交友、學習困擾，宜增設「教師助理」一職，協助專任教師批改作業、考卷或製作教具、從事新式教學研究或輔導學生參與社會服務等。
此措施在日本、新加坡皆曾施行，除可提升國民教育的品質外，並能增加高學歷青年就業機會。再者，目前負責各「回流教育」的國中小補校，皆無專任教職，「外配識字班」同樣有此困擾，若能增加常設教職，不僅可將政府關懷弱勢的心加以延伸，對改善社會教育品質亦有助益。
4. 職訓機構之再生與活化
公設職業訓練中心曾經是我國產業發展過程主要的職業訓練機構，近年來隨著產業轉型，訓練師日漸凋零。但我國的職訓水準相較於東南亞及大陸仍具相對優勢，政府可考慮發展職訓產業，代訓東南亞技工，一則運用閒置的已有職訓設備繼續強化傳統產業技術，再則因代訓亦能衍生工具機的訂單，因為這些東南亞技工回國後，如有需求就會向我方採購。
5.投入人力加速產業技術移轉
目前利用不景氣期間，從事技術研究發展，提升我國競爭能力，應是政府協助產業升級之良機。透過工研院、農改場或食品科學研究中心等機構進行技術移轉，輔導廠商逐漸脫離代工層次之生產行為，並與大陸或東南亞國家進行產品垂直分工，賺取更優厚之毛利。此舉不僅可吸納目前科學園區有經驗之優退、資遣人力，並能為高學歷青年創造就業機會。
6.發展綠色優質工作
所謂綠色優質工作，指的是農、工與服務業中，工作具穩定性、薪資良好，有在職訓練、有成長機會的工作，更重要的是這些工作對環境保護與改良有明顯貢獻。
綠色產業包括：風力發電、太陽能、水力發電等再生能源所產生的新工作，據估計全球有230萬個此類綠色優質工作。就臺灣而言，風力發電所需葉片外銷全球第一，光電業產能居全球第四，可視為下一個重點輔導產業。以風力發電為例，該產業最大的特色就是需要眾多的維修人力，只要賣出設備，附帶能創造一組就業機會，以便日後的設備維修。在美國由於能源部對洗衣機、熱水器與電燈泡的新規定，為他們創造了12萬個綠色優質工作。汽油的有效運用，為歐盟創造了200萬個，日本95萬個，美國109萬個與車輛有關的綠色優質工作。
7.加速公共建設投資
投資公共建設每一百萬元，預估可增加一名就業機會，因此應加速推動擴大內需方案，提高行政效率、縮短審核時間、及早招標。推動公共工程若再輔以新聘本國勞工，給予補貼僱用措施，將可吸引雇主減少聘用外勞。
（二）「協助就業穩定」對策建議
1.「產（企）業紓困」應輔以不裁員與創造就業機會為考量要點
有效解決當前失業問題的中長程對策，必須輔以對產（企）業的財政紓困政策，以協助產（企）業渡過困境，避免因關廠或縮減生產規模而裁員或資遣，使失業問題惡化。政府對產（企）業的紓困，必須考慮三項主要指標；（1）不裁員，（2）產業有內需性，（3）產業能創造更多就業機會。
美國次級房貸風波直接衝擊金融、保險、營造等產業生計，造成市場需求低迷影響各行業之營運，目前台灣受到國際市場需求低迷的衝擊，不僅傳統產業受到波及，科技業、面板廠也因缺乏外銷訂單，暫時以鼓勵員工休假方式減少人事支出。若政府採取紓困對策，可要求企業減少裁員。
2.針對無薪休假、減薪者，發放「職訓津貼」
凡企業以減薪、無薪休假取代資遣之事業單位，可仿造韓國的「僱用安定」方案(employment retention project)，提供職訓津貼給無薪休假者，獎勵其利用休假進修學習新的工作技能。如此不僅可減少企業裁員，亦可給無薪休假者基本的經濟保障，與提升未來就業的競爭力。
3.保障「非典型工作者」勞動權益
近年來部分工時、派遣、外包等彈性勞動人口日益增加，值此景氣低迷階段，預期這類非典型工作者將大量為企業使用。荷蘭政府為免非典型就業人口，落入「工作貧窮」與缺乏社會安全保障的困境，針對部分工時勞動者提供工作福利，使其生活有保障，間接維持勞動生產力，並減少社會問題。
以我國的情況而言，部分工時勞動者以家庭主婦及青年最多，因勞基法並未強制雇主必須提供勞健保給部分工時勞動者。一旦持續不景氣，非典型就業將逐步取代正職員工，勞動市場將逐漸形成以正職員工為核心的勞工與彈性勞動者組成的邊際勞工兩類，一方享有勞動保障，一方缺乏社會安全網的保護，且因收入少、不穩定，容易有工作貧窮之問題，甚至退出勞動市場。此時諸多因生活壓力而走出家庭之二度就業婦女或是打工青年，為使其獲得基本生活保障，政府宜正視此一問題，提供非典型工作者，特別是部分工時勞動者基本的勞健保補助，不僅能減少社會問題的發生，同時能促進婦女勞參率，維持國家整體生產力於不墜。
（三）「培育就業能力」對策建議
1. 針對初次尋職或失業青年，提供職訓津貼，並結合職業學校與科技大學，提供產業合作訓練方案
協調技職院校規劃職訓內容，以失業青年為對象，並由政府提供所需經費，協助青年朋友強化工作技能與增加實作經驗。
2. 延長職業訓練時間、調整訓練型態，提升訓練品質與就業能力
現行失業勞工職訓常以三個月為期，時值不景氣之際，政府應考慮延長失業勞工職業訓練期間，藉由較長期間的訓練不僅有助於失業勞工再就業能力的提升，也能容納重返職場不易之中高齡失業者。
3. 推動「教育訓練費用扣抵所得稅」，鼓勵勞工終身學習
馬蕭勞動政策主張「教育訓練費用扣抵所得稅」，不僅能鼓勵勞動者終身學習，更能有助於發展人才培訓產業和創造工作機會。根據全國就業e網於97年12月發佈之調查顯示；為免淪為「淘汰郎」八成上班族計畫進修加強工作技能、培養第二專長或投考專業證照。不景氣反而成為推動此一政策之契機，建議擴大教育訓練施行範圍，包括勞工就讀在職碩士專班或學分班等，只要是提升自我技能的學習，都能抵扣所得稅。
同時，為提升職訓效果，凡領取政府補助之職訓機構，建議施行績效評估機制，由受訓學員之就業率考核職訓成果，成效佳者給予獎勵，不符預期者亦考慮減少或停止補助。
四、結語
面對明年可能持續的失業潮，拯救失業人口、減緩失業衝擊，已是政府刻不容緩的施政要務；在勞動法制方面，除加速「就業保險法」修法，提高失業給付從現行六個月到一年，失業給付水準從現行的60％提高到70％，以落實「馬蕭勞動政策」的主張，提供失業勞工經濟安全的保障之外。更應重新審視「充分就業」的概念，除了持續「職業訓練」強化勞動者之就業技能外，還須從「全球化」的角度看待擴大內需措施，否則增加消費所產生的就業機會，很可能落在其他國家。近期而言政府的「98-101年促進就業方案」預計可在四年內達到22萬1千餘人次的就業效果。加上本報告所提出之補充方案，配合產業調整，在未來三至四年內可再新添更多就業人數，進而紓解當前失業問題的嚴重性。