楔子
長期以來，公股股權該如何有效管理，一直是各界討論的焦點。因為公股是全民共有的資產，政府作為公股的管理者，如何善用國家整體資產，使其發揮最大效益，攸關全民利益。
日前，財政部長李述德召開記者會，針對強化公股股權管理及統籌公股事宜提出初步說明。其強調目前財政部考慮建立國家級的控股管理機制，即成立類似虛擬而非實體的國有控股公司（或稱公股管理平台），負責統合公股的股權和財務，提升公股事業的經營效能。此虛擬的國有控股公司焦點集中於股權管理，並不涉及實際業務的運作，亦即，業務方面的運作及管理仍歸屬於各事業主管機關。
對於李述德部長的想法，我們深表認同！
一人一把號、各吹各的調
原因在於，目前政府主導的公股事業家數跟規模均相當龐大，家數總共有419家；其中，單以財政部主管的公股事業而言，光是直接控制的公股金融機構即17家，加上間接持有的子、孫公司，更是超過90家，資產總額高達12.8兆元，市值則高達5,970億元。然而，面對人力、物力如此龐大的公股事業單位，由於相關資產之管理分別隸屬於不同機關，間接也導致公股管理系統相對零散。
因此，即使目前行政院已成立公股管理督導小組，希冀透過各事業主管機關的公股管理經驗交流，強化公股股權管理，提升公股事業經營效率，但實際運作仍舊是「一人一把號、各吹各的調」，成效明顯不彰。有鑑於此，為有效配置龐大的公股資源、提升國家競爭力，建立國家級控股管理機制，顯然是值得一試的辦法。
控股概念正夯
近年來，經濟全球化（economic globalization）的趨勢，帶動全球經濟發展快速。而伴隨著企業大型化、多角化經營模式的興起，各國企業為能爭取較高利潤並有效降低經營成本，逐漸由個別的單獨經營，轉變為採取聯合的方式經營，因此產生了所謂的「控股公司」（又稱為「集團企業」）。事實上，歐美先進國家早已有許多企業廣泛地利用控股公司來調控企業集團在不同公司或國家間的利潤、財務調度與股權分配，此種組織管理型態不僅在各業的跨業經營上發揮其效能，在企業集團競爭環境中亦佔有一席之地。
所謂的控股公司（Holding company），或稱母公司（Parent company），係指透過持有另一家公司一定數量的股份，使其投票權足以影響或決定其管理團隊，進而掌握其管理及營運的公司。成立控股公司的主要原因多數是基於租稅規劃、營運策略、組織經營與變革需要、財務風險及人事政策調整等因素之考量，目的在於強化企業集團的經營管理與策略，規避相關的投資比例及業務限制，並藉此降低經營風險以提高獲利水準。
從上述定義亦可以清楚知道，控股公司存在兩點共通性。一是控股公司必須持有其他公司的全部或大部分有選舉權的股票；二是對被控股的公司的生産經營活動具有控制權利。在此前提下，控股公司明顯掌控企業集團全體的經營策略，對於提高企業集團的經營效率有著正面的助益；此外，基於控股公司持股轉讓的便利性，容易配合集團之策略運用，進行併購或企業組織再造。因此，為提高經營效率、調整組織架構，控股公司的經營模式不失為一有利之選擇。換言之，對於龐大複雜的集團事業體系，成立控股公司加以經營管理顯是一可行之途徑。
多頭馬車式的公股股權管理猶如一盤散沙
上述之邏輯不僅適用於一般私人的大型集團企業，對於國營事業及公股之管理亦一體適用。因為無論從家數及規模來看，當前政府投資的公股事業機構眾多，相關的人力、物力及財力資源龐大。對比之下，明顯就是一個龐大複雜的集團事業體系。
然而，長期以來，由於政府公股股權分散，分屬各機關，故經常出現跨部會間協調不足或協商破局之情形，明顯降低政府的經營效能。且由於各不同機關對於資產的管理運用，往往係基於政策的使命在運作，故不嫻熟也未具有專業，加上缺乏有效的監督稽核機制及成本效益觀念，往往使得龐大的國家資產存在著閒置、低度利用的情況。另一方面，由於分屬不同單位，多頭馬車式的管理，亦使資源無法集中並統籌運用，管理效能也無法有效提升。因此，若能透過經營管理一元化決策機制之運作，建立國家級控股管理機制，勢必可加強統合國家資產之經營與管理，提昇資產之運用效率。
淡馬錫成功案例可茲借鏡
另外，觀察當前國外的國有控股公司之經營管理，已有諸多成功的案例。其中，較有名的案例為新加坡的淡馬錫控股公司。淡馬錫控股公司為新加坡政府所成立最具影響力的股權管理機構，主要負責監督及投資的任務。在監督方面，其所扮演的角色為策略規劃監管者，主要在評估及監管各所轄事業之經營能力、建立績效評估標竿、要求所指派之董監事指導並鼓勵公司吸收最佳人才以達成企業目標；而在投資方面，主要著眼於商業獲利取向之投資為主，著重於國家之經濟與企業基礎結構，以及新興科技與能力之建立，並與國家其他公司或國際企業共同合作進行專案開發。
淡馬錫的成功經驗已獲得大多數國家的肯定，而在台灣計畫設立國有控股管理機制，以管理龐大公股股權的當下，此些外國成功的經驗頗值借鏡。不過，值得留意的是，由於每個國家對於國有控股公司（或股權代理機構）的設置形式都不一樣，未來台灣在建立國家級控股管理機制時，勢必得參酌國情及相關的法律規範進行規劃，以有效控管政府資源。
政府組織改造的重要性
而面對龐大的國營事業及公股管理效能不彰之情形，在建立國家級控股管理機制前，政府組織改造的問題或許也不應忽視。因為後者所形成的問題除與國營事業及公股管理的效能有關外，未來國家級控股管理機制一旦建立，後續的運作與管理也勢必會受到其影響。
1970年代，佘契爾及雷根政府掀起民營化的運動，各國紛紛將沒有效率的公營事業，進行某一程度的民營化。但到了1990年代，民營化的焦點開始出現轉折。主流思想認為民營化雖對公共組織的挑戰無可避免，但公共組織必須重新思考其功能。政府不應該民營化所有公共事務，而是政府組織必須進行改造，結合私有組織、非營利與營利組織共同合作以企業精神來遞送有效率的公共服務。1995年柯林頓推動的政府再造運動（Reinventing Government）即是一相當成功案例。其將大有為的政府架構轉化為小而有效率的聯邦政府設計，大幅地改善當時美國日益惡化的財政赤字，提升政府整體運作的效能。
前置作業及相關配套有待建立
不容否認的，建立國家級控股管理機制之目的，是希望能將國家整體經濟運籌提升到策略的高度和層次，強化子公司之間資源分配之連結性，達到政府政策目標並追求政府股權價值的保值和增值。在這之前，相關的配套措施或許更應該加速進行，例如，根據國家經濟及國營企業發展的背景和需求，改善國有企業經營效率或民營化國有企業，以國有企業資源培植重點產業發展等。另外，相關的外在及內在環境要求，包括政府主導國家經濟政策之能力及政府成立控股公司的目的，以及控股公司董事會的規劃、董事會行使監督職能的能力、及給予專業經營者的獨立空間等，也都是未來建立國家級控股管理機制時需特別留意的。
最後，由於我國對於公營事業之管理及規範相較民間企業來得嚴格，相關的法規限制條件眾多，無論是在人事、預算的編列或營運與採購方面，都有嚴格的要求，無形中也阻礙公營事業的經營能力及效率的提升。因此，未來建立國家級控股管理機制時，法規方面適時的鬆綁及調整有其必要。另國有控股公司之管理與監督，與主管機關息息相關，由於其涉及領域甚廣，在政府組織改造浪潮之中，究竟應由何機關擔任主管機關恐有爭議，這恐怕也是政府在推動國家級控股管理機制時必須加以釐清的。
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