行政院長蘇貞昌在二月二十七日宣佈將於二○○九年全面實施十二年國民基本教育的政策方針後，教育部自部長杜正勝以下官員「昨非今是」式的談話，再次令社會各界拍案驚奇，而有了「推動十二年國民基本教育說帖」的統一說法，而「十二年國民基本教育專案辦公室」亦於三月十二日正式掛牌運作。

根據「說帖」的內容陳述：「目前推動延長的國民基本教育（十五歲至十八歲）指的是非強迫入學（非義務）、但是普及入學、低學費的教育，接受教育是國民的權利。」來看，教育部所打算推動的「（十二年）國民基本教育」，並不具有「義務教育」的性質，亦不採取「免納學費」的政策。本文不擬討論該說帖對教育層面的利弊得失，而是要指出該說帖的執筆人，根本缺乏對憲法的理解，即輕率的引用「國民基本教育」一詞。

對不諳憲法精義的一般民眾而言，所深刻體會者，乃政府播遷來台後，即依據憲法實施以「六歲至十二歲之學齡兒童」，亦即「國民小學」為階段，且「免納學費」的「義務教育」，因此，「義務教育」、「國民教育」、「基本教育」不但成為日常生活裡經常被使用的三個詞彙，而且也有將之視為同義詞的傾向，顯然前述教育部說帖的內容，多少顛覆了民眾的一般觀點。但誠如台灣師範大學名譽教授吳武典所指出者：「不能提供免費就讀，就不符國教本質，行政院沒錢，就要直說，不應用『國民基本教育』之名魚目混珠，讓人覺得『掛羊頭賣狗肉』。」

究竟「義務教育」、「國民教育」、「基本教育」三者的關連為何？宜先從憲法文本談起。憲法第二十一條：「人民有受國民教育之權利與義務」的規定，是型塑「國民教育」具有「義務教育」性質印象的源起，然而何謂「國民教育」，憲法並未細予闡釋。繼之，憲法第一百六十條第一款則明訂：「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。其貧苦者，由政府供給書籍。」是以第二十一條所稱之「國民教育」，是否即第一百六十條所稱之「基本教育」？素為我國憲法學者所深入探究的問題之一。同時，有受國民教育之權利，並負擔其義務者，是否以六歲至十二歲之學齡兒童為限？亦為值得研究之議題。

首先必須釐清的是憲法第二十一條所指「義務」的內涵，我國憲法第十九、二十條關於人民應盡納稅、服兵役之「義務」，皆有「依法律」之字樣，通說意指非依立法機關所通過之法律，不得使人民負擔義務，以免行政機關，以命令使人民為不必要之負擔。然本條獨缺此項字樣，是以早期憲法學者林紀東教授便認為：「本條未有『依法律』之文句，不問原因為何，均應視為原則上亦應依法律為之。惟茲所謂法律，宜作廣義解釋，不限於立法院通過之法律，且包括省法規及縣單行規章在內，總統依照動員戡亂時期臨時條款之規定，命人民負擔教育義務，自亦為合憲之措施。」

林紀東教授所言，或有為蔣中正總統依據動員戡亂時期臨時條款授權「總統決定動員戡亂有關大政方針」，而於民國五十七年實施「九年國民義務教育」政策之「合憲性」，提供學術上正當性論述的可能，但若依法裡慎密的討論，則恐非必然之理。

憲法第二十一條所稱「國民教育」之「權利與義務」，雖未有「依法律」字樣，但憲法第一百六十條所明訂：「六歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育，免納學費。」，則為「國民教育」之「權利與義務」劃定了「憲法保留」的領域。所謂「憲法保留」，是指某些與基本權利之實現有重要直接相關之事項，由憲法加以直接之規範，連立法者亦不得加以變更之謂。換言之，根據憲法第一百六十條，「六歲至十二歲」乃憲法保障國民受教育「權利」之年齡最低標準；同時，同條第二款復規定：「已逾學齡未受基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給。」，而無論「基本教育」或「補習教育」都必須符合「免納學費」之憲法保障，這才能建構完整的「國民基本教育」體系。相對而言，，「六歲至十二歲」亦乃憲法課以國民受教育「義務」之最高標準。準此，合憲法第二十一條與第一百六十條觀之，「六歲至十二歲之學齡兒童」所受之教育，在性質上係融合「義務教育」、「國民教育」、「基本教育」於一爐。

因此，在未修改憲法第一百六十條的前提下，若國家進而以行政或立法作為，以「免納學費」為政策內容而「延長」國民受教育的年齡，讓國民無分家庭貧富，皆有平等機會接受同一年限教育的權利，不僅沒有違憲之虞，並仍可稱為「國民基本教育」。但國家卻不得以行政或立法作為，同時課予超過「六歲至十二歲」國民之受教育之「義務」，否則即屬與「憲法保留」原則牴觸的違憲作為。

依前述法理論述審視，為配合「九年國民義務教育」實施而制定的〈國民教育法〉第二條規定：「凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。」、「六歲至十五歲國民之強迫入學，另以法律定之。」，以及〈強迫入學條例〉第二條：「六歲至十五歲國民（以下稱適齡國民）之強迫入學，依本條例之規定。」皆有違憲之嫌，惟因未有國民提出釋憲聲請而「推定合憲」而已。不過，現行國民中學階段，包括補習教育在內，皆予「免納學費」，仍得稱之為「國民基本教育」。

同樣前述法理論述檢視，既然教育部在說帖中明白揭示以「非義務、普及入學、低學費」等三原則推動十二年教育政策，其中「非義務」並無違憲疑義，但維持「低學費」卻仍然宣稱為「國民基本教育」，則吳武典教授以「掛羊頭賣狗肉」論斷，自屬公允。

最後，有關「普及入學」一項，被輿論解讀為教育部有意取消國中學測，推動社區高中，以消除明星高中之政策取向，而備受抨擊。取消國中學測，改採申請入學，或依戶籍所在分發高中、高職入學之構想，是否必然減緩升學（大專院校）壓力，實難有定論。但即使維持國中學測，並依成績優劣登記分發中、高職入學，其實並不違反憲法第一百五十九條：「國民受教育之機會一律平等。」之明文與精神，並非影響十二年國民基本教育成敗的條件。但在「免納學費」的前提下，當可提高「十五歲至十八歲」之青年繼續升學的誘因，才是落實十二年「國民基本教育」的關鍵因素，還請政府三思。

（本文代表作者個人意見）