行政院對NCC的監督,並不因為兩位委員遭到暫時停職並提起行政爭訟之後而停止。正在上演的劇碼,為行政院長對於NCC所為個案決定的「九大限期改正事項」。行政院要求,NCC基於行政一體必須服從行政院監督;其除了對瀝青鴨事件應改為從嚴並主動調查重為處分之外,並應在二個月之內收回中廣寶島網及音樂網頻率。言下之意,若NCC未依照指示如期完成改正,行政院將不排除自為處理並且懲處有關委員。

關於行政院的監督權,「國家通訊傳播委員會組織法」並沒有精確規定。該法只於第七條規定,該會依法獨立行使職權;委員應超出黨派以外,獨立行使職權,於任職期間不得參加政黨活動。未明確規定的部分,只能經由法律解釋加以掌握,而這常為爭議發生的所在。

獨立機關的設立目的在於經由合議制而獨立行使職權,以避免系爭領域遭到政治力或經濟力的入侵,而維持專業與公正。儘管美國政府體制強調分權並肯定行政體系內的分權,而德國式內閣制強調行政一體對國會負責,獨立機關的設置必要與所得享有獨立性高低從而得存有若干差異;但隨著政經的變遷、部門領域的需要與去管制化與全球化電信、金融與能源領域的行政管制發展,獨立機關的存在必要與獨立性保障,乃不斷獲得正視。

一般而言,獨立性一般得反映於組織、人員、職權行使等方面。就職權行使之獨立性而言,獨立機關一般不受事前之指令監督,而且事後一般也只受到合法性的監督,而不及於合目的性。就人員之獨立性而言,其一般須得到國會同意始得出任,有任期保障,只有出於嚴重違法失職行為始得被撤職。對於獨立機關的「脫疆野馬」危機,一般得經由立法者之於相關領域之立法與預算控制、司法機關之行使審判權(受不利益的行政處分相對人均得提起行政爭訟或甚至勝訴後進一步請求國家賠償)或甚至上級監督機關之事後合法性監督,而獲得控制。

由於上級之行政監督或甚至立法監督均不免有政治力的因素,晚近乃強調「課責」(accountability)之監督;獨立機關必須採行各種措施,以便像社會公眾證明自己值得信任,常見的作法為委員自律公約、重大施政項目與重要決行標準之公告、重要決定(含通案與個案)之進行聽證、資訊公開、內部自我監督機制之建立、透明化等。凡此,我國司法院大法官於釋字第六一三號解釋理由書也明白指陳。

由於該號解釋係針對獨立機關為一般討論,進一步建立不同類型,或甚至考量主要政治議程以及我國面臨民主與法治深化的關鍵時期,而建立不同或重要案型,誠有意義。我國中央選舉委員會就總統大選或NCC針對媒體的管制,均應享有高程度的獨立性保障,上級機關的監督尤應原則性避免。另外的一項推論為,若獨立機關之自我課責表現愈高,愈能降低各方疑慮,從而去除行政監督權的行使必要;若獨立機關成立不久,受到人員、配備、經驗等的限制,行政監督權的行使應該慎重。

對於NCC兩位委員之遭到停職,固然前揭解釋理由書指出行政院長有權為之,但畢竟明白指出「委員有違法、失職情事,而情節重大」,始「得」為之。而就九項個案決定之事後監督與代行處理而言,國家通訊傳播委員會組織法並未明確規定。

固然一說認為,科層式體制下之行政機關受到合法性與合目的性的監督,而獨立機關受監督程度稍可緩和,從而肯認事後之合法性監督。但NCC畢竟已經受到前述立法、行政、司法及課責性的監督(NCC在各主要施政方面,迄今業者似乎沒有重大反彈,國民的信賴性一般仍然存在),而且NCC畢竟還在學習與成長中,行政院於事過境遷之後突然要求重為嚴厲處分以及不排除代為履行,法源面似乎未必充足,而且實質面也不無過當之嫌。NCC似乎也得將九大改正事項之先前或本次所為決定,詳細向社會大眾說明,以取得信賴性。

若吾人一併觀察民進黨所屬立法院黨團或個別成員的發言,以及發動拒看T台及率領鴨農前往示威遊行,並成立律師團協助請求損害賠償等,考慮到選舉期程之漸次開展,整體而言,這一切應可視為一個政治策略行動。法律層次的因應只是其中一部分而已,真正的解決還是必須回到政治部門。


(本評論代表作者個人之意見)