日前行政院院會已正式通過「財政收支劃分法」（財劃法）修正草案，完成了今年年初行政院對原立法院所通過之修正案提覆議時所作的承諾，三個月內另行提出更完整的版本。在此之前，雖然尚未見到行政院正式擬具的修法條文，吾人已多次針對相關的報導與資料，就財劃法的修正原則、觀念、架構乃至於內涵等，提出明確的論析與具體的建議。如今看到正式出爐的草案內容，有些的確回應了吾人的意見而有所調整，有些則仍然維持行政機關既有的立場。對於前者，吾人表示欣慰；至於後者，則只有期待立法院審議時再行努力。倒是有部分條文的修正，政府看似採納了吾人所提的建議，但實則只是徒具形式的應付而已，其中有關運作機制的設計即為一例，對此，吾人有必要作更清楚的說明。
在修正草案的總說明中，行政院特別提出以「公式入法取代比例入法」為四個修法原則之一，主要乃為區隔與凸顯出其與原立法院通過所謂「馬英九版」之不同。以固定的比例分配中央統籌分配稅款，的確會有法律適用上的僵化問題，故以公式取代比例入法乃為一正確的選擇。只是一個公式或制度的建立與運作，本就須要許多其他的配套與條件支援，才能克竟其功。將我國現行多層式的分配方式遽然改為齊一化的分配公式，當然更須考慮到制度更迭的轉圜或過渡機制與安排，而這也正是吾人不斷強調「機制入法」比「公式入法」還重要的原因。
根據修正草案第十條第二項規定，中央統籌分配稅款之「分配辦法，由財政部會同中央主計機關依本法相關規定並洽商學者專家、直轄市政府及縣（市）政府後擬定，報請行政院核定」。這個機制的設計與現行法律的規定並無甚大差異，除了將洽商的對象加入學者專家之外，其餘內容盡皆不變。因為現行法律每年對中央統籌分配稅款的第一層分配並未訂有公式或比例，故須靠中央洽商地方訂定之，而這也正是往昔年年紛爭的原因所在。如今新制既已將分配公式入法，其中不但包括考量因素的組合，甚至連權數亦乃固定的，再加上在「依本法相關規定」的限制下，實不知未來中央與地方政府的「洽商」意義何在？而加入學者專家的功能又在那裡？這樣的設計，不但畫蛇添足，更不符合分配或運作機制應有的精神。
其次，修正草案第十七條又規定，財政部應會同中央主計機關於會計年度開始六個月前，就中央統籌分配稅款之「相關設算資料與爭議事項及其他有關中央統籌分配稅款分配之重大事項召開中央統籌分配稅款諮詢會議；必要時，並得隨時召開。」當然，此項會議必定又是由學者專家、中央相關機關及地方政府共同組成。由於是諮詢性質的會議，故對中央政府並沒有任何實質的拘束力，這種方式其實早就是目前一般行政機關常態性的作法，此條文只是將它賦予以法律上強制性的要求而已。就如同本次修法過程一樣，即使沒有法律規定，財政部與主計處不也為了廣徵民意而主動連續召開了多次的類似座談會。設立這樣的會議並不是運作機制入法的真正意旨，行政院顯然對「機制」二字有所誤解。
根據草案的設計，未來中央統籌分配稅款對直轄市及縣市採劃一的標準，其中總額的百分之九十分依地方財政能力指標（基準財政需要額減基準財政收入額之差額），權數占百分之七十五，以及地方財政努力指標，權數占百分之二十五。條文中更進一步對基準財政需要與收入之計算做了明確的規範。如果中央政府確立統籌分配稅款的宗旨乃是在彌補地方基本需求的不足，則自然須以每一地方政府「真實」基本需求的保證滿足為統籌稅款分配的必要前提，亦即採行「開放性」的分配機制。但是由於中央目前對各地方「真實」需求的估算尚無把握，故只好一方面明文羅列基準財政需要與收入額的項目，另一方面則僅將各地方計算出來的收支差額當作一項分配的指標處理，並不保證差短的必然補足，或者即使全部補足但亦不必然就表示能符合地方的真正需求，也就是採行「封閉式」的分配機制。
衡諸新制伊始且中央財政亦困窘拮据，暫時權宜以此設計代替，以期先有好的制度開端未嘗不是一可接受的作法。何況，要建構完整的「開放性」分配機制，充足而正確的資料庫乃不可或缺的先決條件，而這些建制更須要時間。亦即因為如此，在分配機制未臻理想之前，法律的訂定固然須要明確、透明與客觀，但卻不能過度僵化而致喪失自動調整的機能。在我國特殊的政治環境下，法律修正的即時性確實很難掌控，但行政院當初既以之責怪「比例入法」的不當，則如今僅以「公式入法」而未有調整機制配合其中，未來必定亦將遭遇到與「比例入法」相同的困擾。
行政院應該審慎的思考這個問題。不妨參酌目前已設置的「行政院教育經費基準委員會」的功能，將類似的運作機制建立在財劃法的要求中。教育經費本不應獨立於整體政府預算之外，但就運作機制言，既然教育經費都可以做到制度的靈活調整與彈性，財劃法其實只要依樣比照即可。
（本評論代表作者個人之意見）
（本評論刊登於91.5.26工商時報社論）
