雖然自民國八十九年修憲即增訂憲法增修條文第四條第三款：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」以來，卻由於朝野對峙，使得陳水扁總統一直未能達成赴立法院進行國情報告的心願。立法院於九日三讀通過《立法院職權行使法》的部分條文修正案，明訂「經全體立法委員四分之一以上提議，院會決議後，得聽取總統的國情報告」以及「總統得咨請立法院同意後進行」的雙向程序，而有了進一步落實的法源依據。那麼準總統馬英九曾在三月底接受中國時報專訪時，以「意義不大」為由，表示「沒有意願到立法院進行國情報告」的態度，將受到重大的挑戰。


平心而論，馬英九認為「依照我國憲政體制，對立法院負責的是行政院長，而不是總統，由行政院長向立法院報告比較有意義」的觀點，對照當前法國第五共和「雙首長制」的運作模式，總統並無赴國民議會報告的事實來看，確有其一定的事實基礎。但是，既然我國憲法特別明訂，並有了法律程序的依據後，至少，在立法院決議下赴立法院進行國情報告，已是總統的憲政義務，而無從以個人意願來應對，這是憲政主義必然的解釋結果。


同樣根據憲政主義的思考，憲法並未賦予立法委員得質詢總統的權力，所以立法委員如欲在「聽取」國情報告之外而對總統行使質詢之權，必須先行提出憲法修正案，並交付公民投票通過方為正途，但以六次全國性公民投票皆遭否決的經驗可知，真是談何容易？


舉例來說，日前發佈賴幸媛將出任新閣陸委會主委而引發強烈爭議之際，中國時報華府特派員傅建中便為文建議，仿效美國國會「人事同意權」來解決。坦白說，近八年來朝小野大的成因，正與民國八十六年修憲取消立法院對總統提名行政院長行使「同意權」有關，所以許多學者都曾呼籲要恢復「（閣揆）同意權」，才可能落實「行政院對立法院負責」的憲政機制。但兩難的是：不修憲，對（任何一位）總統沒有拘束力；修憲，卻有如挾泰山以超北海之難。以「修憲」進行憲政改革，竟然搞到憲法幾乎修不動的結局，恐怕也是台灣民主發展的奇蹟吧。


不過，倒也不必全然悲觀，或許這正是讓朝野思考開始建立良性「憲政慣例」做為未來主要憲政變遷途徑的契機。例如，如果總統對「行政院對立法院負責」憲法的體認，超過他對「總統任命行政院長」的堅持，而願意將擬任命的閣揆或部會首長，「主動咨請」立法院同意，事實上並無違憲之虞，一如陳水扁在擔任台北市長時，就曾在沒有法律規定的情況下，經由全市教師行使同意權後，任命吳英璋出任教育局長；也正如美國憲政運作在「人事同意權」之外，還有「參議員禮貌」的憲政慣例。


「憲政慣例」之所以不易建立，關鍵在於一個良好的憲政慣例，都必然產生對權力的縮限，因此，即使有某一位當權者願意開創先例，但既無法之明文，而未必為繼任者所遵循。但也由此可知，憲政慣例有無開展的可能性，取決於當權者的「為與不為」而非「能與不能」，進而也影響了一個像我們這樣缺乏憲政主義傳統的新興民主體制，是朝向「民主鞏固」抑或「民主衰退」的發展？


若是總統不願意任命權受到立法院的節制，那麼可以轉而期待，行政院長於首度赴立法院提出施政報告以後，立即要求立法院就其政策與部會首長行使「信任案」，如未獲全體立法委員二分之一以上支持，行政院長或部會首長便立即主動辭職，同時行政院長也拒絕「呈請總統解散立法院」。果若建立此種憲政慣例，總統、行政院長與立法院三者之間的互動，必然更接近「雙首長制」的運作原理與精神。


跳脫修憲（／制憲）的迷思，透過朝野協商來建立良性的，更具體的說就是在野黨／少數黨能接受的「憲政慣例」，不僅可以突破憲法文字的侷限而有效解決政治爭議，更可以防止「生活在一個人的意志之下，注定是所有人的悲劇」。往者已矣，來者可追，盼新政府能開啟憲政慣例的新典範。

（本文代表作者個人意見）