一、前言

前立法委員吳成典於擔任第五、六屆立委時，涉嫌借用人頭詐領助理費達五百九十餘萬元，金門地檢署偵查終結後以觸犯貪污治罪條例、偽造文書罪嫌提起公訴，求刑十五年，褫奪公權六年。檢方還特別將起訴結果行文立法院，希望立委引以為鑑。


各界在看待此事件時，大致有幾種觀點：第一、立委以親屬擔任公費助理或當作人頭，已是公開秘密，不足為奇。第二、立委薪支制度存在問題，立委為應付紅白帖與選民服務，根本入不敷出。以人頭支領助理費用，轉而用於地方服務所需，並非不能想像。第三、有人擔心此案件擴大為立法院的特別費事件，亦為歷史之共業，後續恐形成另一股政治風暴。第四、此事件乃吳成典因準備競選縣長選舉而遭競爭對手的政治打擊。


除了上述觀點之外，吳成典被起訴案其實所真正揭露的，是我國立法院公費助理制度長期所存在的制度性問題，而這個問題將更深層地影響了我國國會議員的問政品質。

二、現行立法院助理聘用之制度


目前我國立委公費助理的聘用規範，僅在於立法院組織法第三十二條之規定：「立法委員每人得置公費助理八人至十四人，由委員聘用；立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及其辦公事務預算。公費助理與委員同進退；其依勞動基準法所規定之相關費用，均由立法院編列預算支應之。」第三十三條第五項則規定了黨團助理的聘用：「各黨團置公費助理十人至十六人，由各黨團遴選，並由其推派之委員聘用之；相關費用依前條之規定。」


這兩條規定都是第六屆國會在任期屆滿前夕（民國九十六年十一月及十二月），為因應第七屆席次減半所做的修改。在立委助理方面，修法理由清楚載明為：「鑑於席次減半後，個別委員對於立法議事之影響力將更強化，且立法委員選舉改為單一選區制度後，委員更需要加強選區服務工作，連帶助理人力需求也益形迫切。爰修正委員公費助理員額由現行六人至十人修正增加為八人至十四人，以因應委員問政需求；其由立法院編列之預算，立法委員每人之公費助理費每月為新台幣40萬元；另適用勞基法所需加班費、不休假加班費等相關經費每月為新臺幣8萬元。」而修法前則是每位委員得聘請助理六至十人。費用為一個月三十萬元，另得依勞基法報領加班費六萬元。


有關黨團助理則是新增之規定，立法理由則為：「鑑於委員席次減半後，黨團運作勢必加強，明定各黨團置公費助理十人至十六人，另由於黨團不具法律上人格，相關黨團公費助理，自宜由各黨團推派之委員聘用之；至嗣後黨團如未達門檻致未符合黨團設置規定時，其相應聘用契約，自應由原聘用委員予以終止。黨團公費助理費及依勞工法律所規定之相關費用，並依第三十二條之規定，由立法院編列預算支應，其編列之預算，各黨團之公費助理費每月臺幣50萬元；適用勞其所需加班費、不休假加班費等相關經費每月為新臺幣10萬元。」這其實是將國會現實的運作予以法制化。以國民黨與民進黨為例，在沒有此規範前，黨團助理費用來源，乃由其黨籍不分區立委每月提供黨團若干金額以為支應。如今將黨團助理納入立法院組織法中，對於黨團地位與專業性的提昇，均有正面之意義。且其功能在於協助黨團運作，也不容易出現以人頭冒領之情形。

三、現行助理制度的實況與問題


今天國會助理最大的問題就在於立委自行聘用的八至十四人。由於這些助理完全交由立法委員自行聘用，於是便容易產生諸多弊端，最常見者即為以親屬或其他人頭戶冒領，再交由立委使用。改革制度之呼聲雖早已響起，但是至今卻沒有具體進展。有關立委助理制度的實況以及改革所可能涉及的問題，大致如下：


（一）親屬擔任助理是否需要限制？


以我國之國情，立委親屬協助處理選民服務事項或代表出面參與各項活動，本屬常見，若立法嚴格限制若干等親之親屬不得擔任助理，恐與民情文化相違。但若親屬僅為「人頭」性質而無實際擔任助理之事實，此亦仍為法律所不許。依法而論，立委聘用親屬擔任助理，未必違法，以吳成典被起訴之例而觀，關鍵在於受聘人是否有協助立委處理問政或選民服務等相關事宜。如果確有執行助理之工作，未必一定要修法將立委親屬排除於助理聘用資格限制中。

（二）中央（公費）助理與地方助理


由於特殊之國情，一般地方選民常透過民意代表作為尋求與政府單位打交道的橋樑、陳情之對象、或作為解決紛爭之調人。過去大選區的制度下，立委在各地必須廣設服務據點，聘用專職人員協助選民服務之各項工作。因此區域型立委的助理常分為地方與中央（公費）兩大類，中央助理在立法院委員研究室負責立法院相關工作及有關中央部會之交涉等，地方助理則在各地方服務處負責民眾陳情、地方事務之處理及與地方政府之接觸等。中央的助理依立法院組織法之規定聘用，薪水由公費支付，並享有若干福利（如健保、年終獎金、及在立法院內所得享有之福利），較為單純。但地方助理則五花八門，或由委員自行付費聘請，或由無薪之義工擔任，或只支領少數之車馬費，或與地方議員、樁腳等策略合作，或只掛名但不領報酬等，形成一個委員，兩套助理聘用制度的情形。當然也有些地方助理是納入此八到十四人的公費助理中。


之所以會形成兩軌制度並行的原因，就在於公費助理的金額與人數往往不敷實際所需，中央所需助理有限，地方卻不夠用，且地方助理支領報酬方式各異，很難完全依照勞基法之標準處理。於是，常見立委以人頭報領中央公費助理之費用，然後用於地方聘用助理之開銷所需。然而不分區立委卻少有選區服務之壓力，也因而較少遇到此等困擾。立委助理制度是否有需要調整，以符合區域立委運作之實際需要，確實值得思考。


（三）立委研究能量的可能排擠


立委毫無受限地自行聘用助理，或將研究能量分散至地方從事選民服務，固然有助於競選連任，但是此相互排擠的結果，卻嚴重影響了立委的研究能量，使其專業性降低。這才是現行助理制度中真正令人憂心的深層問題。雖然有些立委（尤其是不分區立委）將重心放在問政與立法工作上，聘用了大量的助理在國會研究室協助其問政，但不可否認的，在我們的政治文化與選民的投票行為上，國會的問政表現未必是當選連任的保證。過去許多被評鑑為專業問政之立委，落選者所在多有，即為顯例。因此有更多的立委將大多數的助理配置在地方，希望透過更綿密的選區服務，作為其競選連任的基礎，而在立法院僅聘用二至三位（甚至更少）助理即可。如果立法院無法建立一個完善的專業助理制度，政治現實將促使立委捨棄研究與立法工作，而將助理配置之重心轉向地方服務。

（本文代表作者個人意見）