壹、背景


過去立法院於審議九十二年中央政府總預算及九十五年度中央政府總預算時，均曾作成決議，要求解決退休人員再任政府捐助成立之財團法人職務之雙薪的問題，立法院預算中心及部分立委亦針對退休公務人員再任與政府經費補助有關之法人或政府轉投資公司(以下簡稱半官方機構)職務同時領取月退休金及薪資情形，要求應訂定相關規範予以限制。


故為杜絕公務員退休轉任半官方機構支領雙薪，每年浪費數億公帑之爭議，銓敘部提出「公務人員退休法修正草案」中，增列公務人員領受月退休金後再任政府捐助、補助之法人職務或再任政府暨所屬營業、非營業基金轉投資事業職務，停止領受月退休金之權利；領一次退休金者，優惠存款也須停止。至於目前已轉任轉任半官方機構的退休公務員，一旦修法通過後，銓敘部將予三個月過渡期，讓其思考是否要暫停領月退俸、停止優惠存款，直到決定離職後，才能恢復原有的退休權益。

長久以來，退休公務人員轉任半官方機構，領取雙薪，一直為社會所關注。主要原因在於薪水之高，多令人稱羨。然而，現行法令對於公務人員依法退休後，並未規定不得再任職於公職或民間企業。社會普遍關注之焦點在於「不合理」，認為公務人員若退休後轉任半官方機構工作，即不應再領取退休金，否則形同國家浪費公帑在毋須立即照顧之人，再者，對於其他失業者而言，亦變相喪失工作機會，不利於整體就業市場之發展。


然而，退休畢竟是公務人員之權益，制定限制公務人員權益之法律，必須符合比例原則，否則即有違憲之虞。杜絕公務人員退休轉任轉任半官方機構支領雙薪之法律是否合宜，須妥為斟酌。

貳、現狀


對於退休之公務人員，依公務人員退休法得退休並享有請領退休金之權益。公務人員退休，原係恩庇侍從關係下，國家給予公務人員之福利，但公務人員保障制度建立後，現行公務人員退休可選擇支領一次退休金或月退休金，且退休金部分由公務人員提撥，故退休制度已逐漸脫離恩庇待從關係，而具有公務人員基本權益之性質。


其次，公務人員退休後無論是否繼續就業，均屬公務人員之基本人權（工作權），與退休金無涉，國家若無正當理由，不得以公務人員卸任職務後之行為剝奪其「第二春」權益。


然而，退休公務人員轉任半官方機構任職，領取雙薪，社會觀感不佳，國家為兼顧社會觀感及個人權益之維護，只好採取妥協措施。退休公務人員再任公職，則依法停發月退休金，但已領一次退休金者不受影響。另外，行政院依立法院95年度中央政府總預算案通案第12項決議，以行政命令規定退休公務人員轉任公股代表，不管是在公營、民營或政府持股逾五成的財團法人等機構，必須扣除月退休金及優惠存款利息後，領取其差額。

參、分析

一、公務人員財產權保障


退休指公務員因年老體衰不克在政府繼續服務，使之退職由國家給予一定數額的養老金，藉能終養天年，固有其慰勞及保障性質。而勞務薪資，則是因其勞務人力而所獲得之薪資，兩者性質是否可等同類比，而影嚮公務人員之固有權益，仍有待討論。


申言之，退休是公務人員之權益，退休金中亦有公務人員提撥者，國家限制公務人員領取退休金，必須考量是否侵犯公務人員提領自行提撥部分之財產權。換言之，以停發月退休金為例，如公務人員主張僅能停發國家相對提撥之部分，公務人員自行提撥之部分仍應按月給付，恐非全然無理由。

二、退休公務人員之工作權與人力資源之充分使用


從人力資源角度而言，人力是一種資本；退休公務人員之轉任半官方機構任職，若能適才適所，則得有效發揮其核心能力，為組織創造更大的價值與效益。若該職位薪水不若退休金優渥，依公務人員退休法修正草案之規定，停發月退金或優惠存款等，勢必減少退休公務人員轉任半官方機構的意願，同時減少組織延攬所須適合之人才來為組織創造更大的價值的空間。

三、比例原則


國家因退休公務人員轉任半官方機構領取雙薪停發退休金，仍應符合比例原則，亦即須符合其所欲達成之目的，且不得過度限制。


良好的退休制度，在於使公務人員養廉，並成為安定社會的力量。但近年來我國國民平均壽命不斷增加，另一方面，平均退休年齡卻不斷地下降，已造成公務員服務時間比支領月退休金時間較短的不合理現象；未來更為嚴重之「少子化」問題，亦將造成各級政府人力運用與退休經費的沉重負擔。凡此，於不景氣時期，公務人員之退休與福利更加成為民眾撻伐之對象。


若因財政問題或為促進新人就業，退休公務人員之轉任半官方機構之領雙薪問題，固然得經由立法限制而為解決，但應注意政策手段之合於比例性。究竟全面停止月退金或優惠存款，還是以合理標準調降薪資或月退休金，或是對於教育人員是否列入規範，或是薪水額度仍要按政府補助該機構比例而適度調降，應妥為衡量。由國家強制規定停止退休後轉任半官方機構者領取月退休金，故固不失簡單，但從退休金中亦有公務人員提撥部分以及非無其他緩和手段以觀，仍不夠細緻。


進一步言之，若轉任半官方機構後所領的薪水低於退休金，則仍限制退休後轉任半官方機構之領取退休金，將更為不妥。或有謂公務人員可以選擇不去工作而單純支領額度較高之退休金，但此種說法顯然侵犯人民工作權，蓋國家無權以扣住薪資之手段要求人民不要從事合法工作。另方面言之，此種說法，亦形同要求公務人員去爭取薪水較退休金高之工作，對於國家意欲達成促進就業之目的而言，顯有矛盾 。

四、平等原則：對基層公務人員之公平性問題


目前遭受質疑之領雙薪之轉任半官方機構之退休公務人員大都是位居高等職位，薪資原已經較一般薪資豐厚，領雙薪或支領優惠存款均讓民眾之不平有加乘效果，且若該員不符合該職位之專業能力，更常招致酬庸之批評。但就一般基層公務人員而言，其退休金並不甚豐厚，如若為加速政府機關人員之新陳代謝，而鼓勵其退休，卻又另外限制其退休後之就業誘因，影響其生活品質之維持與提升，對基層公務人員之公平性與保障仍有商酌。

五、外國之做法？


以日本為例，退休後再就業之情形甚多，多數從事低薪工作，而以雙薪過活。此等低薪之工作，一般人不願屈就，但已退休之公務人員因有退休金保障，仍願從事之。就此而言，即使退休領雙薪，對社會而言，未必僅有不利影響。

六、法律明確性之要求


就草案內容而言，何謂「政府轉投資事業」、「政府捐助法人機構」，定義若不明確，將造成極惡劣影響。例如：即使該法人為單純民間團體，若政府僅捐助某法人新台幣1元，該法人之從業人員中若有公務人員即不得支領退休金，是否合理？恐非無疑問。

肆、結語與建議


退休公務人員轉任半官方機構領取雙薪，社會觀感不佳，然而，政府在採取措施時，應考量各種面向，不宜僅為滿足社會觀感而過度侵犯人民憲法保障之基本權益。

就草案而言，國家完全限制公務人員轉任半官方機構領取退休金，必須考量是否侵犯公務人員提領自行提撥部分之財產權。此外，法案也應「政府轉投資事業」、「政府捐助法人機構」加以定義。


最後，應附帶一提者為，政府捐助或補助之單位之效能發揮，而非僅是作為退休人力之填補，為另一項改革的議題。

（本文代表作者個人意見）