制憲不難，守憲很難。民國八十六年修憲之後，總統任命行政院長不再需要立法院的同意，於是沒有民意基礎的行政院長，權力只來自於總統。過去一年來，只以相對多數選票取得總統職位的陳水扁總統，就藉著此一憲法規定，將行政院長的任命權，視為他可以單獨左右的專屬權。於是，他面對在立法院擁有過半數的國民黨，先是違反政黨政治原則，任命國民黨籍的唐飛擔任行政院長。唐飛的核四政策和陳總統相違背，去職後，他繼之任命民進黨的張俊雄為行政院長。今年五月六日，他甚至表示，立院改選後將結合理念一致在野力量，「成為新國會的穩定多數」，組成少數政府。總統府的解釋雖未完全排除政黨聯合政府的可能，但重心顯然放在吸收他黨立委來組成少數政府的企圖。這也就是說，不論立法院「新、舊」民意結構如何，陳總統並不在意。他要的就是，抓住不帶限制條件的總統任命行政院長權力，而像總統制之下的總統掌握行政大權一般，主導國政。

然而，民國八十六年修憲前後，主導修憲的國民黨及民進黨都一致主張憲法修改是本於「雙首長制」的精神。行政院長雖由總統任命，但是行政院長仍然是對立法院負責，而負責的形式更加上不信任投票，及覆議門檻的降低。從憲法的明文規定中，除了行政院負責行政，立法院負責立法的互相負責運作之外，根本看不出總統可以直接插手行政的機制。唐飛可以決定核四政策而未決，最後讓陳水扁強硬使其去職的歷史清楚顯示，憲法有關中央機關的權責規定，與總統之政黨是否和立院多數同黨間之相關。如是，則總統制色彩明顯。如否，則內閣制色彩明顯。

此一憲政狀態究竟屬內閣制或總統制的機制，在陳水扁任命唐飛之際，事實上被唐飛破壞掉了。從憲政秩序而言，既然憲法並未賦予總統主動解散立法院之權，總統與立法院之多數皆代表民意，並無新舊民意之別。唐飛在接受陳水扁邀請擔任行政院長之前，即應先取得國民黨的同意，謹守政黨政治、責任政治的分際，以政黨政治協商的方式組成內閣，才能順利執政，唐飛根本不應以個人名義出任幾乎毫無用人權的行政院長職位。

唐內閣本質上是陳內閣，而繼之而起的張內閣更是如假包換的陳內閣。但是受限於憲法並沒有提供總統參與行政決策的管道，及立院絕對多數的反對力量，行政院的施政由於政策反覆而陷於空轉。少數政府無法主導立法或取得立法院配合的苦果，最終仍是由全民默默承擔。

陳總統在競選期間公開表示「會挑選一個穩定中力求改革的閣揆，……推動一個健全的雙首長制」。選前他也提出「跨黨派政府」「全民政府」的口號。這些政治宣示事後看來，都是經不起驗證的政治謊言。而由過去一年憲政經驗看來，雙首長制有時專乎總統行憲、守憲決心的人治基礎，實難避免高度的不確定性與不穩定性。法國密特朗總統擁有絕對多數民意支持，在面對新國會中稱過半數的右派聯盟時， 仍然由聯盟領袖組閣，形成左右共治的先例，比起我國在未來兩年半仍有可能面對總統、立院執政基礎皆屬少數，真是相去千里。雙首長制的制度脆弱性，於此可見一斑。

陳總統以總統制的心態作法來運作雙首長制，一部份反映了多年來民進黨想朝總統制修憲的企圖，一部分也反映了學界及政界人士中有人認為，總統既已民選，就應有行政實權，從而憲法也應該是總統制的想法。此種想法違背憲政學理與憲法明文規定，已如上述，可不再贅言。但總統制真的那麼可取嗎？

總統制在世界各國實施的結果，只有美國較受肯定的，其他非洲、拉丁美洲、甚至亞洲的實施經驗，不論從政治穩定、政治發展的角度來看，都有制度上和現實政治上的缺憾。韓國、菲律賓、印尼是如此，整個拉丁美洲的經驗，更是讓人失望。一九九三年巴西全民複決修憲案，希望改採行總統制失敗。阿根廷曾提議改為內閣制。波利維亞在一九九三年也曾討論朝內閣制改變，哥倫比亞想加強國會權力、智利也在討論憲改。這些事例顯示，全面總統制的拉丁美洲各國，對總統制已逐漸喪失信心。

總統制最大的優點是國家領袖明確可辨認，政府也因任期確定而安定，然而就整體憲政而言，人民要付出得代價也太大了。美國耶魯大學著名憲法學教授林玆（Juan J.Linz）認為總統制的其本特質就是「雙元民主正當性」和「僵硬性」。雙元民主正當性是指，人民直接選舉總統和國會，分別都有正當性來主宰行政和立法，但是行政和立法分立的結果是，人民無法清楚認知施政的良窳，究竟是行政或立法的那一方應該負責。內閣制之下，某黨執政成功，就算總理換人，但是政黨仍可繼續執政。但是總統制之下，柯林頓執政經濟長期繁榮，高爾也不見得能接收成果，取得勝選。

總統治的僵硬性是指：總統和國會之間的僵硬關係。例如國會不喜歡總統，而總統又違憲、違法時，並無法罷免總統，因而形成憲政的僵局。政治發展的著名學者雷格斯（Fred Riggs）指出由於總統制中總統與國會任期皆固定而無法改變的設計，產生了三種困局。第一、為了維持權力分立，總統與國會都想主導全部門的政治任命，而產生恩惠、分贓的情形。第二、由於權力分立的結果，造成行政、立法、司法部門政策不一致的政策。政府施政能立受到的掣肘，抵銷力量遠較內閣制為高。第三、人民接觸政府的管道因其財富、組織能力、運用法律的能力而有差異。遊說政治在美國盛行與總統制密切相關。這些制度僵硬性，困局的情形，在過去一年中我國已體驗了許多，包括政策不明、政策反覆、意識型態而非專業用人、朝野對立杯葛。其他因總統制而帶來的負面結果，如總統容易出自地方官，缺乏政務歷練，容易引起政變、暴力等真是不一而足。

因為總統職位的政黨輪替而帶來新憲政架構的首次實驗，陳總統顯然無視立法院多數黨或多數聯合的存在，而使雙首長制形同名存實亡。如果立委選後，陳總統仍然堅持少數政府，也仍未受到倒閣的挑戰，則民意更期望總統制傾斜將難以避免，值此之際，學界及政界實需更為廣泛而公開探討憲政制度在理論與實踐上所面對的問題，以便尋找出未來比較理想的修憲途徑。

（本評論代表作者個人之意見）