自去年五二Ｏ陳水扁就職以來，「空轉」與「內耗」成為憲政常態。類此政治僵局在大法官會議發佈第五二Ｏ號釋憲文前達到高峰。推敲箇中原因，除了主政者心態外，漠視先進國家憲政慣例亦屬關鍵。假設陳水扁尚有探尋「該怎麼辦」的勇氣，就必須先釐清「為何走到這步田地」？

在這方面，陳水扁對於憲政體制的認識偏差難辭其咎。可議之處舉其大者有以下兩點。第一，陳水扁先是主張將我國政治制度修改為總統制，接著試圖依總統制精神運作雙首長制。就前者而言，歷任多項公職的陳水扁從未鼓吹總統制，當選總統之後，「我國比較適合採行總統制」說法隨即出現。除了因人設事外，不知何以自辯？

抑有甚者，即使在實行總統制的美國，總統行使職權必須得到國會多數支持配合。一八八五年出任美國總統的威爾遜，在「國會政府」書中點出此項關鍵。例如，美國總統任命閣員，依法必須經過參院聽證同意。我國果真採行總統制，試問在目前國會生態下有幾位部會首長能夠通過考驗？

遍察當世實行雙首長制國家，總統任命閣揆接近形式權力。原因在於：總理依法僅向國會負責。總統欲任命自己屬意的閣揆人選，其本身必須是國會多數的實際領袖。就此以觀，陳水扁不僅不是多數黨領袖，甚至無法掌握民進黨立委動向。因此，他兩度濫用閣揆任命權，所任命的行政院長先後陷於動彈不得境地。

基於同樣道理，總統無權免除得到國會多數信任的總理職務。將「任命權」誤為任免權，就憲法的精神而言，是毫無根據的擴張解釋。以法國為例，以往季斯卡要求席哈克辭職，密特朗要求莫華辭職所以成功，主要還是取決國會多數態度。由此觀之，唐飛辭職沒有引發憲政危機，實屬僥倖。

再者，倘若任命閣揆事屬總統實質權力，就沒有出現左右共治可能。這點在同屬雙首長制的波蘭、阿爾巴尼亞及法國都曾得到印證。一九九三年，時任波蘭總統的華勒沙在國會改選中受挫，因而任命農民黨領袖鮑拉克組閣。波蘭進入民主化後首次左右共治。稍後阿爾巴尼亞總統貝利夏也面臨類似處境。和華勒沙不同的是，貝利夏選擇辭去總統職務，避免出現左右共治局面。

在最早採行雙首長制的法國，倘使總統沒有國會多數支持，只能任命國會自行推舉人選。一九九三年，法國進入第二次左右共治。一方面記取五年前競選失利教訓，另方面試圖全力準備兩年後總統選舉，國會多數黨領袖席哈克無意出任總理。在這種情況下，密特朗總統必須任命席哈克指定的巴拉杜爾組閣。

在依總統制精神運作雙首長制企圖失敗後，陳水扁對新舊民意的解讀，又直接影響到施政成績。陳水扁暗示法國三度出現左右共治，都是因為先前選出總統在國會改選中遭到挫敗。與之相較，他的情形特殊。陳水扁認為在「舊國會」任期屆滿前當選總統，受到舊民意掣肘是不合理現象。

此種說法再度扭曲雙首長制下左右共治的產生原因與解決方式。一九八一年密特朗當選總統，當時右派同樣在國會中控制多數席次。密特朗先是指定左派社會黨的莫華出任總理，接著便著手解散國會進行改選。倘非左派在此次選舉中贏得多數席次，莫華政府實無維持可能。

相較之下，一九八八年案例更具代表性。經過一九八六年國會選舉挫敗，不僅密特朗尋求連任難度增加，即使當選也沒有把握在解散國會改選後，取得多數。然而密特朗以其政治智慧，連續克服上述兩項困難。當法國政壇普遍認為密特朗不會尋求連任之際，密特朗於最後關頭宣佈參選，並且利用席哈克無力整合右派選民的弱點，以極大差距在第二輪投票中勝出。

連任成功後，密特朗再次面對國會多數為右派控制局面。儘管解散改選的勝算不過五五之間，他並未選擇少數政府這條看似捷徑，實則「此路不通」的絕路。相反地，密特朗再次解散國會，訴諸民意裁決。選舉結果，社會黨取得兩百七十五席，距過半還差十四席。儘管如此，因為可望對新政府採取善意中立的共黨亦獲得二十餘席，密特朗任命的賀卡政府乃能順利運作。

若干民進黨意見領袖指出，我國總統沒有類似法國那樣的主動解散權。準此，總統可以獨行其是。抑有甚者，某些黨團成員更表示，只要握有國會多數的國民黨不提倒閣，少數政府便具有正當性。從下述兩點來看，此一說法在理論及實務上均無立足可能。

第一，被動解散規定非我國獨有。前此西德眾院曾在一九八三年三月循此途徑舉行提前改選。陳水扁啟動此項機制，成功機會在五成以上。之前無黨籍立委趙永清提案倒閣，得到五十餘位民進黨立委連署。稍後，民進黨立委亦宣稱將對張俊雄內閣提出「建設性不信任案」。這兩項提議先後無疾而終，證明不欲提前訴諸民意公決的，並非只有國民黨。

第二，在國民黨不欲倒閣，陳水扁也無意解散國會情況下，少數政府無從取得決策權力。這不僅是大法官會議第五二Ｏ號釋憲文主要意旨，也是民主國家通例。國民黨不倒閣，只意味他不想立即放棄國會多數的控制權。單憑這點便足以讓少數政府痛苦不堪，工時、預算及核四法案因此成為國民黨掌握立法主動的機會。

綜前所述，全民政府及少數政府的實驗失敗是意料中事。要想解決當前的困境，必須從制度面著手。近來民進黨再度釋出聯合政府的風向球，試圖藉此脫困。然則即使聯合政府成局，民進黨也未必是其中一份子，更遑論主導。箇中緣由不外以下三點：

首先，民進黨未必如願成為國會第一大黨。在野聯盟整合固然可能無功而返，民進黨內部亦不見得會推誠合作。復顧及「朝小野大」政黨生態與財經惡化走勢，民進黨要想達成上述目標並非易事。一旦新民意浮現，少數政府立足點將更加脆弱。

其次，即使民進黨成為第一大黨，亦不必然取得籌組聯合政府主導權。在多黨制國家，總統必須任命能夠整合過半席次的政黨領袖組閣。以一九九二年馬其頓國會選舉結果為例，是時第一大黨革命運動黨主席喬治夫斯基受命組閣。然而喬氏組閣失敗，由共黨改組的社會民主黨，得以第三順位組成聯合政府。

再者，目前我國逐漸浮現類似法國的「多黨兩極化」生態。左右聯合困難程度隨之提高。法國一九八六年國會改選過後，理論上密特朗有可能聯合極右的民族陣線組成政府。然則密氏明白如此無異宣佈左派社會黨的政治自殺，因而寧可選擇左右共治。基於同樣道理，倘使國民黨決定和民進黨組成聯合政府，等於將右派廣大的政治版圖讓與親民黨。

要言之，只要泛國民黨勢力得到過半席次，並且決定合組內閣，陳水扁即無置喙餘地。職是之故，較諸探究聯合政府的可能性，陳水扁毋寧認真思考左右共治是否可行。要能辦到這點，陳水扁需要密特朗那樣的政治智慧。

（本評論代表作者個人之意見）