高雄市「市港合一」最近成為全國注目的焦點。由於交通部原規劃的方向為「國際商港公法人化」，並已提出相關法案送立法院審議中，但為了因應高雄市的要求及兌現陳總統的選舉支票，交通部以「交通部組織法第二十六條」作為法源依據，自行訂定了「國際商港管理委員會設置要點」，試圖在法律案未通過前先行辦理「市港合一」。

由於該設置要點中明訂，管理委員會應於國際商港所在地之直轄市或縣市成立並冠以該港名稱，委員會的組成人數為九至十二人，主任委員由「地方縣市長兼任」，地方政府得提名專家學者一至三人，委員人數中有半數以上是來自地方政府指定或提名，故地方政府實際上已掌握整個委員會的主導權。

關於此一行政規則，其所涉及的法律問題，有三個層面：

一、憲法層面：

根據憲法第一百零七條第一項第五款之規定，「航政由中央立法並執行之。」關於港口的管理，即屬航政，應由中央立法並執行，並未授權得由省縣執行。因此，往昔中央政府授權省政府管理國際港之行為及未來「市港合一」的政策，未必合憲。如認為市港有合一之必要，或者必須將國際港的管理權授權地方或其他公法人時，恐仍有修憲之必要。德國的漢堡港之所以採行「市港經營」模式，正是基於其邦憲法規定已明文規定漢堡市對漢堡港海運事務有管轄權之故。

二、法律層面：

依交通部組織法第二十六條，「交通部因業務需要，得報請行政院核准，設各種委員會。所需工作人員，應就本法所定員額內調用之」。從此一法條觀之，交通部訂定「國際商港管理委員會設置要點」，恐有違法之虞。第一，就商港法而言，已於第三條、第七條明確規定國際商港由交通部管理且應於各港設管理機關，故依現狀而言，各國際港均已成立管理機關，實已無依交通部組織法再設置管理委員會之「業務需要」，引用交通部組織法訂定行政規則而成立之管理委員會，反而侵及了依法成立的管理機關之職權；第二，即令委員會有設置之必要，其所需工作人員，依法亦應自交通部員額內調用。目前交通部所訂定之「國際商港管理委員會設置要點」，委員會成員半數以上不是交通部人員，甚至連主任委員都不是交通部之人員，若其決議生有確定的拘束力，將形成非交通部成員決定交通政策之情形，似有違依法行政及權責相符之精神。

三、行政程序層面：

往昔於機關內部事務之分配，多本於行政規則訂定「設置要點」。惟行政程序法施行後，依該法第一百五十九條，「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。‧‧‧行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定‧‧‧」，行政內部事務之分工固仍得訂定行政規則，但行政的再授權或行政組織之設廢，卻必須受法律保留原則之拘束，不應以行政規則為之。「國際商港管理委員會」涉及審議港務局預算與港區內土地使用、規畫、建設、經營、管理、安全事項，性質上與行政內部分工有別，縱有設置必要，亦應基於法律保留原則，以法律或法規命令為之。是故，在行政程序法施行後，交通部不能僅以「有前例」為由，認為得依法訂定設置要點。

尤其「市港合一」問題涉及鉅額商港建設費利益，並攸關行政機關管理權之變動，依司法院第五百二十號解釋，應屬重大政策，立法院有參與決策權。政府為了兌現陳總統的競選支票，捨立法而不用，甚至不敢訂定法規命令，逕行以「行政規則」之方式決策，雖美其名為「過渡性措施」，但此例一開，未來「假公益之名」而專以行政恣意為之的政策將會日益增多，民主國家權力分立的基本精神將被嚴重斲傷。

職是之故，交通部訂定「國際商港管理委員會設置要點」的行為，有違民主法治國家「依法行政原則」之嫌，目前實難令人贊同。「市港合一」與否，自仍以透過立法院採取適當的修法措施推動為宜。

（本評論代表作者個人之意見）