一、背景
近日，「無國界記者協會」（Reporters Without Borders）公布2009世界新聞自由指數（Worldwide Press Freedom Index 2009），在評量的175個國家或地區中，台灣排名由一年前的36倒退至59名。同樣地，「自由之家」（Freedom House）在今年（2009）五月公布的「2008年新聞自由」（Press Freedom in 2008）台灣也倒退至43名。
自由之家在其報告中指出，2008年11月陳雲林訪台期間，台灣兩極對立惡化，政府與非政府行為者都對編輯內容的施壓增加，並對記者攻擊等情形，是台灣新聞自由倒退的主因。而無國界記者協會的報告則指出，台灣新政府試圖操控國營與私人媒體，且特定人士支持者的暴力行徑（陳雲林訪台期間，有時多位記者遭受來自政府或民眾的暴力攻擊）更進一步地侵害了新聞自由。
新聞局長對於無國界記者協會的說法表示不能接受。然而對於這兩份報告的意義何在？政府應該如何因應？
二、兩指標評評鑑方式
自由之家的評鑑方式，是針對195個國家或地區，從1980開始就持續追蹤。每個國家（或地區）分別就三大類（法律制度環境、政治環境、經濟環境），23個問題予以評分，總分為0-100分，越低分數代表自由度越高。0-30分被認為是「自由的」（Free），31-60被認為是「部分自由的」（Partly Free），61-100則被認為是「不自由的」（Not Free）。評量的期間是從2008年1月1日到2008年12月31日止。評鑑是透過區域專家與學者所組成的團隊，經由一個多層次的過程進行分析與評估而成。這些成員包括紐約總部的核心研究團隊、以及內部與外部的諮詢顧問。他們雖然也認為會有主觀因素參雜其中，但是強調政個評分過程是嚴謹、平衡與沒有偏見的。這些評分最後還會經過全球會議，由分析者與自由之家成員進行個別的與比較性的檢視。
無國界記者協會的評比方式略有不同。他的評量時間從2008年9月1日到2009年9月1日。對象為175個國家或地區。評量指標共分為八大類（肢體攻擊、監禁與直接威脅；間接威脅、壓力與接近資訊的程度；檢查與自我檢查；公共媒體；經濟、法制與行政壓力；網路與新媒體；記者被謀殺、監禁、暴力攻擊或威脅的數量與政府在此扮演之角色；整體評分等），合計40個指標。得分越低，即代表新聞自由度越高。這些評量指標會送給無國界記者協會遍及五大洲的15個合作組織，約130位成員，以及記者、研究人員、法律專家、人權運動者等進行評分。
三、評鑑分數與名次之分析
（一）自由之家
自由之家會依據23個問題的評分加總，分數（Rating）由低而高依序排列，分數愈低，名次越高，也代表越自由。觀察台灣從2002以來的表現，分數大致維持在20-24分之間，排名則維持在32到50名之間。重要的是台灣的新聞自由度一直維持在自由的（Free）的等級，並無退步。分數的高低係以絕對標準衡量，而全球排序則是各國比較之相對標準。但自由之家在分數與名次之外，另以絕對標準之分數為基礎而建立「自由」、「部分自由」與「不自由」三個等級的分類標準，可能更具觀察的意義。其在年度報告中，對於全球新聞自由概況之描述，多以此三個標準為基礎。吾人在觀察台灣新聞自由之表現，應該首重於台灣新聞自由是否達到「自由」之等級，其次才是細就台灣在各方面分數的表現，為何退步，以及思索如何檢討。
2009年台灣分數微幅上升，與2004年相同，並優於2003年。排序雖較2008年退步11名，但仍優於2004與2005年，且在亞洲地區僅次於日本（台灣排序僅在2007與2008年領先日本）。台灣2009年分數退步主要在於政治環境，較去年增加2分，經濟環境亦較去年增加1分。故總分較去年增加3分而成為23分。
2002-2009台灣新聞自由表現（自由之家年度新聞自由）
|
年度 |
總分（法制+政治+經濟）（Rating） |
法制環境分數 |
政治環境分數 |
經濟環境分數 |
名次（Ranking） |
亞太地區排名 |
自由度 |
|
2009 |
23 |
7 |
9 |
7 |
43 |
7 |
Free |
|
2008 |
20 |
7 |
7 |
6 |
32 |
4 |
Free |
|
2007 |
20 |
7 |
7 |
6 |
33 |
4 |
Free |
|
2006 |
20 |
7 |
7 |
6 |
35 |
5 |
Free |
|
2005 |
21 |
8 |
6 |
7 |
44 |
8 |
Free |
|
2004 |
23 |
9 |
7 |
7 |
50 |
8 |
Free |
|
2003 |
24 |
9 |
8 |
7 |
* |
- |
Free |
|
2002 |
21 |
8 |
6 |
7 |
** |
- |
Free |
*該年度並沒有全球排序表，僅依Rating分數，每十分為一區間。例如自由等級為0-30分，其僅區分為0-10, 11-20,21-30。
**該年度亦無全球排序，亦以Rating分數，每15分為一區間。例如自由等級為0-30分，其僅區分為0-15, 16-30。
（二）無國界記者協會
台灣2002到2009年在無國界記者協會世界新聞自由指數上的表現，全球排序在32-61名之間，總分則是在9.00到15.08之間。就分數來說，2009年的表現是較差的；但是就全球排序而言，2003年分數雖然較佳，但全球排序卻只有61名（較2009年的56名為差），2004與2003的表現最糟（儘管此兩年分數表現都優於2009年）。不過就報告內容而言，其分析不同國家或地區之表現時，卻著重在該國排名的順位，例如他特別強調南韓與台灣在2009年是明顯倒退的，卻完全沒有針對分數高低進行說明。此外，此份評鑑並無如「自由之家」有區分「自由」、「部分自由」與「不自由」的分類標準，因此，在分析或詮釋此份評鑑結果時，應該著眼於分數高低，或是全球排名的先後，會有相當不同的結論。
2002-2009台灣新聞自由表現（無國界記者協會世界新聞自由指數）
|
年度 |
全球排序 |
總分 |
香港排名 |
|
2009 |
59 |
15.08 |
48 |
|
2008 |
36 |
8.00 |
51 |
|
2007 |
32 |
10.00 |
61 |
|
2006 |
43 |
10.05 |
58 |
|
2005 |
51 |
12.25 |
39 |
|
2004 |
60 |
14.25 |
34 |
|
2003 |
61 |
12.00 |
56 |
|
2002 |
35 |
9.00 |
18 |
有意思的是，自由之家2009年報告特別點名以色列、義大利與香港由自由等級滑落至部分自由等級，而台灣名次則明顯倒退（但仍屬自由等級）。但是無國界記者協會的評鑑中，香港全球排名從2006到2008年雖落在台灣之後，但2009年卻在台灣之前（48名）。且被自由之家點名下滑至部分自由等級的義大利，在這份評鑑中，竟高於台灣的表現（義大利49名，台灣59名）。顯見兩個機構對於新聞自由評鑑的結果，有相當不同的結論，有待進一步深入探究。
四、問題分析
1、此兩個機構係屬非政府組織，自由之家總部設於美國，資金來源有八成以上來自美國政府。無國界記 者協會總部位於法國巴黎，其資金來源主要為法國、美國與其他西方國家政府及政黨。因此此兩個機構在評鑑立場與態度上，是比較反應出西方主流價值；對於共產、集權與不民主的國家，較無好感。從香港與台灣的例子可以看出，當臺、港兩地與中國大陸有更緊密的互動關係時，該評鑑會特別予以關注。
2、兩個評鑑的程序與問題雖然公開說明，但是對於由何人以及如何評鑑給分，仍缺乏透明度。尤其評分係相當主觀之方式，可能容易受到重大或突發事件的影響而使整體印象分數出現變動，恐難客觀。前文所述台灣與香港、義大利排名的出入，即可凸顯此等問題。
3、對於新聞媒體自由度的傷害來源未必僅來自於國家政府，非政府的團體與個人，一般民眾，均有可能成為迫害新聞自由的來源。兩份報告均指出傷害台灣新聞自由的來源不僅止於政府部門。對於新聞自由表現是否倒退一事，應該更細究原因何在，以作為未來檢討改進的方向。不應只將所有問題一面倒地歸咎於政府。但若政府確有問題，應該切實面對檢討，而非迴避辯解。若問題來自一般民眾與非政府部門，則社會亦應該有所反省。否則對於台灣整體並無助益。
4、兩份報告指出台灣政府試圖操控媒體，對此等指控宜應有更明確之證據，不宜只憑部分人士之觀感，或少數人之檢舉（無國界記者組織即指出接獲公共電視服務基金會、客家電視台、中視等之陳情，政府企圖介入操控媒體，或立法委員透過預算進行干預），即下定論。若兩機構僅以傳言而非具體證據而評量台灣之新聞自由度，恐會有損兩機構調查之公信力。
五、結論與建議
1、對於兩機構評鑑之結果，應予精確解讀。尤應注意自由之家評鑑結果，台灣持續維持在「自由」等級，雖仍有檢討改進空間，但新聞自由度並無降等。
2、對於退步的部分，應細究原因何在。建議政府部門對於其指控，不實者應予澄清，屬實者則應迅速改 善。對於兩報告指出非政府部門與個人對新聞自由的傷害，政府應該說明。改善新聞自由並非僅政府單方面之責任，政府應與民眾一起努力，改善台灣新聞環境。
3、新聞局或其他相關單位可以積極與此等國際組織保持密切聯繫，主動提供政府維護新聞自由之具體作為，如修法、新頒佈之政策、有利之民調、政府對特定事件之聲明或回應、台灣學者專家之分析與意見等等，使其能夠掌握更充足之資訊，以免偏頗。
4、積極參與此等組織之活動，或協助或合作舉辦若干活動（例如我國民主基金會與自由之家即合作於今天出在台灣發表2009年世界自由度之報告），以強化與此等組織之互動關係。
（本文代表作者個人意見）