一、背景
有關開放美國牛絞肉與內臟事件引發民怨反彈。開放此等進口將直接影響一般民眾健康，然該協議係由行政部門與美國簽訂，國會事前無從監督，民眾對此也缺乏討論，目前政府僅表示願意嚴格把關，而不傾向重起談判。對於此等關乎民眾生活之涉外談判事項，僅由行政部門片面決定，而缺乏國會或民意適當參與，難免引發爭議。日前有關江陳會簽署之四項協議簽署，國會角色何在（究竟該實質審查抑或僅予以備查），即引發各界討論；另有關ECFA是否須經公投，或由國會適當參與談判過程，又再次引起各界爭論。本文係就國會監督行政部門簽署國際書面協定之角色，進行分析，並嘗試提出若干建議，以為參考。
二、國會監督途徑之一：批准程序
對於民主國家國會監督行政部門簽署國際書面協定的途徑，主要表現在國會的批准程序上。但此等程序則因各國憲政體制之差異而有所不同。內閣制國家由於行政與立法權合一，所以條約締結的權力，一般都是由執政黨組成的內閣負責並承擔政治責任（英國形式上由英王行使包含談判、簽字與批准等締約權）。總統制的美國則因為權力分立，由總統享有締約權，但是必須經過參議院的「建議和同意」，贏2/3多數參議員同意後方能批准。
一般而言，國際條約均訂有批准的程序（例如「應由簽字國各依其憲法程序批准之」等批准條款），1969年的「維也納條約法公約」與1986年的「國家與國際組織間或國際組織相互間的條約法公約」，均對此有所規範。因此有關「批准」之程序除受到此兩國際法規範外，亦須尊重各國憲政制度之安排。[1]
依照我國憲政體制，締約權歸屬於行政部門之總統，但是有關條約案必須經過行政院會議議決後，送立法院審議。換言之我國有關整個締結條約之權力，是由行政與立法兩部門所共同分享。
然此件台美有關牛肉之議定書，其性質究竟係屬行政協定（executive agreement），抑或屬國際條約，則影響後續國會監督之程序與程度。有待進一步探討。
三、行政協定之意義與國會之監督角色
所謂「行政協定」之概念，係由總統制之美國所發展，尤其是二次大戰後大量出現，此雖為因應政府職能大幅擴張與國際社會互動日益密切之所需，但亦被有認為係總統為規避國會監督之他途。行政協定與條約之最大不同在於其無需經過參議院的同意，但卻不得抵觸聯邦法律。美國總統締結此等協定之權力來源有三：一是源於憲法上所賦予總統的權力，但不得抵觸國會之法律；二是既有法律之授權；三是基於經參議院批准後生效之條約規定。而國會對此並無事前或事後監督之權力。但是行政協定之執行若涉及預算與法律之修改，則仍須國會行使立法職權之配合，否則該協定形同無效。故國會對於行政協定之監督，並非完全消極。[2]
我國憲政體制在締約權之方面與美國之總統制類似，締約權由行政與立法部門分享，而對外簽署行政協定的比例亦甚高。除與各國政府一樣為因應國際頻繁互動外，主要原因在於我國特殊之外交處境，尤其對於非邦交國之間的書面協議，多透過雙方授權之機構或團體簽署，並以「協定」或「協議」稱之。對此亦造成行政與立法部門之間的權限衝突。立法過去曾多次以「決議」要求行政部門改善以行政協定規避國會監督的狀況。[3]
大法官會議對此問題曾做出釋字第329號解釋：「憲法所稱之條約，係指我國（包括主管機關授權之機構或團體）與其他國家（包括其授權之機關或團體）或國際組織所締結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者而言。其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批准條款者，當然應送立法院審議，其餘國際書面協定，除經法律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同（例如協定內容係重複法律之規定，或已將協定內容訂定於法律）者外，亦應送立法院審議。其無須送立法院審議之國際書面協定，以及其他由主管機關或其授權之機構或團體簽訂而不屬於條約案之協定，應視其性質，由主管機關依訂定法規之程序，或一般行政程序處理。」[4]
換言之，該號解釋中，大法官認為憲法上所謂之「條約」，並不僅限於以「條約」為名稱之國際書面協定。至於是否送立法院審議或是查照，則需視此等協定之實質內涵而定。因此，國際書面協定不論名稱為何，而附有批准條款者，當然必須送立院審議。而其他國際書面協定亦應送立法院審查，但有三種例外情形：第一、法律授權者；第二、事前經立法院同意簽署者；第三、協定內容與國內法相同者。而不須經立法院審議之國際書面協定，則僅需送立法院查照。
四、如何強化國會談判前與談判中之監督（以美國為例）
隨著國際化與全球化的快速發展，各國政府、國際組織與各種團體之間透過國際雙邊或多邊協定將各方互動予以規則化的情形日亦增多。然民主國家僅透過行政部門對外簽署行政協定，而欠缺民意參與及國會之監督，恐背離民主體制主權在民之根本精神。但國會若過度介入行政部門對外協定締結之各種程序與內容，也引發破壞權力分立之憲政爭議。故許多國家在維持既有權力分之憲政制度下，如何強化強化國會監督，有若干新的發展。茲以美國為例，簡述如下：
以美國對外的經貿協商為例，美國國會發展出發展出多重「否決點」（veto points）之制度來監督行政部門。例如1934年的「貿易互惠協定法」（Reciprocal Trade Agreements Act, RTAA），是由國會授權總統對外進行特定之經貿議題談判，眾院因而對此享有否決權。
而1974年「貿易法」，是由國會授權總統在五年內與第三國協商降低整體關稅40％，而依據此法所簽署之協定可在國會內享有「快速通關」（fast track）之審查同意程序（亦即僅就協定全案進行同意，而非逐條，亦不提出修正提案），但是兩院之一可以提案並經兩院調協委員會之同意，擱置此等快速通關程序。
1984年的「貿易暨關稅法」（Trade and Tariff Act of 1984），國會要求總統必須在開啟談判前事前告知，若國會沒有異議，則該協定可適用「快速通關」程序。但參院財政委員會與眾院的歲計委員會可以在60天內否決總統開啟該談判。此時總統仍可逕自進行談判，但就必須回歸憲法條約之批准程序，由參院2/3多數同意，並經由眾院相關立法程序之配合。
1988年「全面貿易競爭法」(Omnibus Trade and Competitiveness Act)，則規定參眾兩院得以共同決議，在行政部門從事經貿談判之任何階段，擱置「快速通關」之程序。
2002年「經貿推廣法」（Trade Promotion Authority, TPA），參眾兩院對於總統是否開啟談判享有「諮詢權」，參眾兩院仍保有以共同決議，擱置「快速通關」程序之權力。[5]
美國的發展顯示，國會透過立法，藉由授權總統開啟對外談判之權力，附加了若干國會得以監督介入的否決點（談判前與談判中），而實質對總統締約權進行若干限制。若總統遵循國會立法之授權等相關規定，則簽署之協定可以適用國會之特殊審查程序；若總統背離國會否決之意見，則國會將對談判後之結果，回歸憲法規定並以嚴格之方式進行事後審查。此種作法一方面沒有侵犯總統憲法之上締約權，但是又增進了國會在談判前與談判中的監督制衡力量。
五、結論
此次美國牛肉談判事件，關乎國人食品健康，依釋字329號之解釋：「內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者」亦屬於憲法上所稱之條約，從而必須經過立法院之議決。國會對此表達關注，主張審查該開放牛肉之協定，並要求政府重啟談判等作為，應屬行使立法職權之必然。
但就法理上而言，若談判結果並無修改國內法律，或是基於食品衛生管理法等相關法律之立法授權，賦予行政機關進行談判、把關、篩選許可進口項目等，國會既已立法授權，則事後介入監督的空間難免降低。
國會在立法授權過程中過於寬鬆授權，在事件發生後則謀補救，恐為時甚晚。建議可以思考美國否決點之經驗，可以透過立法對於特殊之談判事項進行授權（由國會掌有議題的詮釋權與設定權），並接受國會事前與事中之諮詢、監督等，以利談判前能廣納多元民意與國會之監督，避免事後由行政部門片決定，而忽略了民意反映與各方利益。
行政部門亦宜有所調整，涉外談判不應迴避國會與民意監督，方能使簽署之協議取得更高之正當性。及早納入多元意見與國會力量，是有效化解協議簽署後可能產生政治風暴之最佳途徑，亦使政治責任有所分攤。況且行政部門在從事對外談判時，適時表達國內民意與國會監督力量之考量，縱使過程可能較為冗長複雜，或可為國家爭取更大之利益。
（本文代表作者個人意見）
[1] 參見俞寬賜，2002，《國際法新論》，台北：啟英文化，頁388-393。
[2] 參見俞寬賜前揭書，頁390。
[3]參見俞寬賜前揭書，頁392-393。黃偉峰，〈從歐美經驗論立法院在兩岸經貿協商之監督角色〉，《台灣民主季刊》，第6卷，第1期，2009年3月，頁186。
[4] 參見大法官釋字第329號解釋。司法院大法官解釋網址：http://www.judicial.gov.tw/CONSTITUTIONALCOURT/p03.asp。
[5] 美國經貿法規之發展，參見黃偉峰前揭文，頁187-188。