陳水扁總統十一月廿五日在彰化縣的助選造勢活動中，提出了選後籌組「國家安定聯盟」的構想。根據陳總統的說法，國家安定聯盟是為了安定政局，本質上不同於泛藍政黨的「三合一」倡議，因為它的四項主張是國會走向單一選區兩票制的改革、國家地位不能被矮化、建立國民年金制度及振興經濟，目的是要讓臺灣在安定中求發展，在安定中求改革。

國安聯盟疊床架屋

選後，民進黨果真成為國會的第一大黨，如果根據陳總統以往的行為模式，他必然會設法讓國家安定聯盟這個憲政架構外的機構發揮預期之功能。從國家安定聯盟想要達成的前述四個目標來看，那一項不能在立法院裡解決呢？又有那一項最終無須回到國會議事場所做成多數決議呢？陳總統若能從政黨的合作著手，何需要捨近求遠？當然，陳總統穩定政局的用心值得肯定，但這樣思考邏輯未必周延，因為它不符合政黨政治的運作規範，也未必有助於朝野政黨的團結，招降納叛的結果反而可能增添國家不安定的變數。

民主政治已步入正軌的國家，沒有採取類似陳總統這種安定政局的做法。德國是最重視憲政規範的國家，戰後五○餘年來的聯邦政府都是藉政黨合作的方式所組成，即便是偶而會出現極為短暫的少數執政異象，多半也因為執政者在國會失去了多數的支持，而做出必要的過渡性安排。一九六○年迄今，德國國會一直處於多黨不過半的局面，政黨合作就成為穩定政局的唯一途徑。德國人相信民主政治必須符合多數統治的原則，也確信政黨政治係安定局面的最佳方式。如今德國憲政運作的經驗成為許多開發中國家的典範，並非沒有道理。陳總統選前提出的單一選區兩票制選舉方法，就是戰後德國所獨創。

談判結盟多數執政

一般而言，德國聯邦議會或各邦議會在選舉過後，只要沒有任何單一政黨能夠贏得絕對多數的議席，而內閣組成的過程中，朝野又無法促成多數容忍少數黨執政的共識，那麼政黨間就必須透過談判與結盟的方式來取得穩定多數的執政權。政黨通常是在左列三種情況下尋求結盟的對象：第一種是議會選舉前政黨宣示合作，目的為求得勝選並籌組聯合政府；第二種是政黨於選後基於組閣的需要而進行談判與結盟，這種案例多見於各邦政府，較少出現在聯邦政府；第三種情況是聯合政府主政期間出現新的政黨結盟或重組，它因為會造成政權更迭的結果，且議會必須承擔被解散的風險，因此實際的例子並不多見。前述除了第三種情況之外，其他兩種的政黨結盟方式通常會先透過共組「聯合委員會」的機制進行談判，雙邊或多邊政黨一旦達成結盟的共識後，還需要簽署協議來宣示施政目標，同時向選民展示結盟政黨的執政能力。結盟協議的內涵廣及國防、外交、經濟、財政、稅制、能源、交通、社會福利、健保、婦女、家庭、社會安全等政策，結盟的政黨會規範彼此在國會與內閣的合作方式與政治行為，甚至為內閣的重要人事布局做細部規定，例如一九九八年十月德國社民黨與綠黨的合作連各部會次長人選的推薦權都訂定規範。

鑒於政黨結盟與重組的過程中可能造成政局動盪，因此德國的輿論歷來都相當重視政黨間的合作。政黨進行協商與談判時也會小心翼翼，深恐談判破局會被選民責怪，如果國會因此改選還可能因此失利，這就是德國政治穩定性極高的主因。

確立政黨協商機制

當然，它也與德國具備獨特的先天條件與後天環境有關；前者指的是，多年來德國國會不乏能平衡兩大黨的關鍵小黨，例如自由民主黨就主導了德國的政局走向長達四○年之久。後者指的是，德國政治文化已經成熟到選民能夠充分認知，過半議席政黨與政黨獨裁僅僅一線之隔，因此政黨相互間必須學習如何協商與做必要的妥協。今日德國任何政黨都很難單獨贏得過半席次，原因多與此有關。事實上，德國歷經近半個世紀政黨合作的經驗，無論左派或右派政黨都已揚棄過去根據意識形態尋找合作對象的思考邏輯，並逐步跨越到以政策導向來進行政黨結盟。三年前，左派的社民黨與強調環保的綠黨共組聯合政府，基本上就呈現出政黨合作的多元化走向；換言之，未來任何有利於穩定德國政局或贏得執政權的結盟組合，都可能會出現。

反觀臺灣第五屆立院改選的結果顯示，選民願意把民進黨推向國會第一大黨地位，當然可以解讀為選民想再給陳總統一次挽救臺灣機會。根據民主憲政運作的常規，民進黨理應擁有優先組閣之權，但就多數統治的原則而言，民進黨在立院因為沒有取得過半議席的優勢，而有必要尋求他黨的支持。

招降納叛激化對立

以目前立法院的政黨生態來看，陳總統透過國安聯盟來穩定政局的做法不外乎三種：其一是維持唐飛模式的少數政府；其二是依循政黨政治的運作規範，與國民黨或親民黨進行籌組聯合政府的談判；其三是與臺聯黨結盟之後，再從其他政黨或無黨籍人士招募些散兵游勇，勉強形成一個不穩定的多數。根據現實政治的判斷，民進黨少數政府已試行一年半且成效並不好，陳總統理應不會重回唐飛模式的所謂「全民政府」；黨對黨談判其實最有助於政局的安定，但也是最難促成的一種組合。民進黨無論傾向與國民黨或親民黨共組內閣，都需要先建立政黨協商的機制，更需要國家領導人發揮他的政治智慧；第三種運作方式最簡單，卻也最不符合政黨政治的規範，不安定的變數隨時可能破局。陳總統選前曾經說過，泛藍系政黨內部被招降的人無須放棄黨籍，僅以個人身分加入國安聯盟。事實上，陳總統目前似乎就傾向這種做法，今後立法院內部如果因此激化政黨兩極對立的態勢，對臺灣不是件好事。

德國模式他山之石

一九九八年九月德國國會改選之前，許多選民對社民黨與綠黨兩個意識形態不同的政黨進行組閣結盟，普遍感到質疑和憂慮。社民黨與綠黨對彼此合作的時間能有多長，似乎也無太大的信心，這可能也是雙方在結盟協議裡必須明文規範「遇到爭議性高議題必須採取一致決」的原因。一紙聯合協議原本是用來保證履行結盟的義務，但它往往亦成為政策推行的障礙。今年九月間國際恐怖組織攻擊美國的事件爆發後，德國社民黨希望派兵支援美國，卻受到綠黨的強烈杯葛，總理施洛德為此還不惜提出信任案。用這樣的例子評估臺灣政局的未來，臺聯黨的意識形態與民進黨或無有落差，但是在反中國情結方面遠比民進黨更走偏鋒；換言之，今後只要臺聯黨有心讓意識形態在兩岸政策中持續發酵，選前經發會達成的鬆綁戒急用忍決議就可能會是一張空頭支票，陳總統口中不斷呼喊的拚經濟，到頭來也會是一場空。陳總統忙於指揮國家安定聯盟的同時，是否也可以參考一下德國政黨合作的經驗呢？

（本評論代表作者個人之意見）

（本文刊登於90.12.4中央日報第三版）