立法機關的獨立地位與權力的擴張是一個國家民主化過程中很重要的一環。只有獨立的立法機關，行政部門的權力才不會腐化專擅，人民的權力才會受到保障。同理，只有立法權限與時俱移地作相對的擴張，立法權限才不會相對地被矮化或弱化。環顧西方民主先進國家，如英國、美國及法國，民主化的進程都從國會﹝巴力門﹞自主性地位的建立開始，並且國會的權限也都隨著環境的變遷而作適時的調整，以保持他們對行政部門的制衡機能。我國民主化起步為時未久，立法院的地位與權限之提高與擴張卻是國人所共睹。問題是，立法院雖然早已擺脫威權體制時代那種「行政院立法局」的花瓶形象，但是民主化是一個持續的過程，立法院的表現是否能符合國人的期望，是否能配合憲政制度的成長，使他的功能及權責作對應的調整，事實上並非只靠自主性的提昇或權力的擴張，就可以有肯定的答案。這個問題其實還得從立法院的內部認知與規範，以及社會的鞭策和鼓勵等層面作思考，才能使我國立法院在制度面上獲得不斷的成長。


本文的目的就是要對當前立法院的制度結構及相關的規範面所應走的方向，提出一個討論的架構。全文分三個部分，第一個部分將分析我國立法院當前所面臨的憲政困境及制度結構和規範上的不足；接著將討論立法院在組織結構上所應有的改革；最後再探討立法院在權力的取捨上所應有的認知和企圖心。

憲政困境與立法院制度的缺陷


要探討立法院的改革所應走的方向，首先又需瞭解當前我國憲政制度的內涵，才能對立法院的功能有明確的定位。例如英國是議會內閣制，平民院的功能不外乎兩項：一是使內閣的地位有其正當性的基礎，其二則是透過反對黨的反對使內閣的權限受到監督。這兩項功能不只都跟民主的本質有關，而且從政黨政治的角度來看，由執政黨及在野黨分別行使，其分際堪稱涇渭分明，沒有責任推諉的困擾。美國是總統制，行政及立法機關各有其固定任期的保障，因此國會的功能在於制衡，而非如英國國會那樣以提供行政部門決策的正當性為己任；相反的，國會既然有分權制衡的機能，則他自然就具有造法及制定政策的功能，而足以跟總統分庭抗禮。因此，如果說英國的國會是配合型的國會，那麼美國的國會就是一個轉換型色彩很農的帶議機構。法國的憲政體制屬於雙首長制，在制度的設計上本來就是行政強立法弱，因此法國的國民議會基本上與英國的平民院一樣，都是屬於配合型的國會，也就是說，當總統掌握國民議會多數的時候，國民議會是以配合總統─總理的立法要求及政策目標為主，即使在左右共制時期，國民議會仍是以配合總理所領導的政府為前提。


相對於英、美、法﹝乃至本文所未提到的德國﹞，我國的憲政體制在修憲前後都有濃厚的雙首長制色彩，但是陳水扁當選總統之後，堅持組成少數政府及全民政府的結果，固然已將雙首長制的憲政架構打破，而且陳總統的領導風格跟以往歷任總統﹝嚴家淦先生任內例外﹞一樣，也都傾向於總統制。在憲政體制定位不清以及實際的制度走向往總統制傾斜的考量下，立法院的地位也必須從憲法的規範上來思考。而從憲法上的規定來看，我國行政、立法及其他各院間分權的色彩甚為明顯。綜合上述三項因素，我國的立法院的運作應該朝美國轉換型的國會來努力。


除了立法院的國會屬性有待澄清之外，當前的選舉制度也導致許多憲政上的弊端。首先SNTV的選舉制度是造成我國當前的政黨制度朝多黨制方向發展的重要原因；其次在SNTV的制度運作下，立法委員容易出現個人主義，造成黨紀難以有效貫徹，也使立委個人在許多情況下可以對行政部門進行勒索，用以換取行政機關在資源上的配合。影響所及，立法院及政黨都失去負擔集體責任的能力，而使責任政治無法貫徹，造成行政部門、立法機關及立法委員彼此競相爭功諉過，規避政策失敗或無法貫徹的責任。


立法院本身的規範力量不足，造成立法院的形象無法建立，更使行政部門可以藉醜化立法院來建立反對立法院的民粹力量，迫使立法委員在感受壓力之餘，不得不屈從行政部門。長此以往，不只使立法院失掉制衡功能，導致政黨責任難以釐清，並且阻礙民主成長的生機。立法院本身形象萎縮的另一個原因是，內部的組織結構及規範無法勝任現代立法機關專業有效的要求，在政策制定上固然無法與行政部門分庭抗禮，在議事效率上也無法滿足社會的觀瞻，更難以培養出專業性的立委及在資歷聲望上都足堪領袖群雄的立法院領袖。影響所及，當國家面臨重大憲政及政治、經濟或社會危機時，將沒有一個足堪社會信賴的政治領袖，來幫助國家走出危機並化解民心的焦慮。

立法院制度面的改革


從上述有關立法院制度面缺失的論述中，我們可以發現立法院選舉制度的改革，是有關立法院制度面上急迫性最高的一環。因為只有改革選舉制度，當前立法院因為立委所存在的個人主義和各種離心力量不斷拉扯的現象，才有可能緩和，立院的國會黨團凝聚力才會增強，然後立法院才會展現集體責任的能力，這是建立人民對立法院信賴感的一個起點。選舉制度改革的另一個影響是，避免台灣因為族群的結構和意識型態或種族的糾葛，而逐漸走向多元分裂的政黨體系。一個單一選區相對或絕對多數決的選舉制度所能形塑的政黨體系，應該會有助於政黨的整合，減少政黨走向激烈極端化的機會，從而提高政黨務實化及責任化的意識，並且會因為兩黨制或溫和多黨制的出現，避免少數政府、全民政府……的難堪，有助於政局的安定。


立法院制度面改革的另一個環節，是立院領導階層的建立與產生的方式。立法院院長是當然的國會領袖，他的地位究竟應該是英國平民院式的超然於政治之上，亦或是美國或日本眾議院的黨派色彩，其實並不一定要定型的價值，而可以從未來政黨政治的走向來考量。如果我國的選舉制度不改，目前多黨甚至分裂的政黨體系不變，則立法院院長若非超然於黨派之上，將無以領導分裂的立法院。但是如果未來選舉制度會改革，政黨體系會往兩黨或溫和多黨制方向發展，則立法院院長的人選勢必隨各個政黨力量的起伏而更動，則屆時立法院院長成為美、日型的議長似乎並無不可，甚至勢所必然。


立法院的制度面另一個應該建立的方向，也跟政黨體系究竟是否為目前多黨型態的延續有關。如果未來仍是多黨制，則院長的角色是否超然，勢必成為朝野爭執的焦點，因此為了避免因為院長角色的爭執而影響到立法院議事的正常運作，立法院或許可以採取德國眾議院的做法，就是在立法院內組織一個元老委員會，成員包括正、副院長及各政黨所推選的立委代表及兩名行政院代表，負責安排辯論議程、規定質詢時間、指定委員會成員，以及安排立法院議程。由於這個委員會擁有最資深及最具代表性的立委，因此應該能就立法程序達成廣泛的政治協議。


立法院在制度面上最為欠缺而又最受詬病的一環，莫過於各個常設委員會的主席﹝我國稱為召集人﹞人數及產生的方式。我們不妨先看看美國兩院常設委員的組織。宏觀各國國會立法的重心大都在委員會階段﹝英國例外﹞，而且委員會主席也都只有一人。在一九七五年以前，美國國會的常設委員會主席都由委員會中多數黨最資深的議員出任，因此很多是既保守﹝出身南方﹞、年齡又大，甚至於健康甚差，無法有效主持會議。這種現象到一九七○年代初期終於引發了東北部工業州年輕自由派議員的反抗，進而促成委員會的改革。委員會的主席人選不再當然由最資深議員出任，而是由委員會的委員投票決定，特別是委員會如果有五分之一的議員連署異議時，更必須投票表決。另一方面，各個議員被分發到那一個委員會，也不再由規則委員會決定，而是由各個黨團中的指導委員會決定。這兩項改革中，前者打破了一向受詬病的資深制；後者則強化了黨對議員的拘束力，可說是美國國會發展過程中的重要里程碑。


相形之下，我國立法院中的常設委員會一直沿襲威權體制時代的陋規，一來各個委員會依個別立委的意願、興趣和專長去登記，結果常造成委員們大量的往熱門的委員會擠，而委員們的背景專長反而很受人注意。影響所及，立法院每次新的會期一開始，就必須重新安排各個委員會的人選，原先本已稍微熟悉該委員會業務的委員，可能因為抽籤未中或另有打算，而被迫轉往另一個委員會。結果是，立委個人的專長永遠建立不起來，委員會的功能自然難以有效發揮。在這方面，我國的立法院跟英國的平民院中的委員會人選的安排由議長指定，並且同性質的法案卻由不同的委員會來審查的情形，毋寧是有其雷同之處。我國立法院中常設委員會的另一個陋規，是委員會召集人共有三人，並且由委員彼此抽籤決定。因此較為資深的立委或有能力的立委，可能根本無緣來擔任主席，而菜鳥立委卻可能運氣地出任召集人。再有，委員會有三名召集人更是荒唐。


為了使立法院的委員會制度健全化起見，應該往下列三項改革方向來走。第一，立委到各委員會的分配，應該由各立院黨團依專長、興趣作為分配的依據。第二，各個委員會的三名招集委員，改為只設一名主席，由多數黨﹝或最大黨﹞黨團提名出任。如果朝野對美國的委員會主席產生的方式有異見，則可取法德國的模式，依專長來指定特定的立委出任。第三，擴大委員會分工，成立小組委員會，讓新進立委有機會擔任主席，並培養專業歷練，帶動立法院的活力。

立法院的權力靈魂—調查權與聽証權


立法院是我國最高立法機關，專司立法及監督行政部門是否忠實執行法律，有無失職或濫權……等監督事宜。此等立法權與監督權的行使常常關係立法案內容能否充實，立委對質詢權的行使如何能夠言而有物，人事同意案之行使如何能夠確實掌握被同意人之相關資料，以期確實發揮同意權的效果，作到勿枉勿縱的境界，以及對總統行使彈劾權……等等，在在都牽涉到調查權與聽証權的行使，換言之，調查權與聽証權之於國會好比人之耳目般的重要，缺少這兩項權力之配備，國會將難以有效發揮其監督行政部門之功能，因此英美兩國國會在調查權與聽証權的行使上，不只早具共識，認為是立法機關與生俱有的能力，而且已經發展出一套相當完整的配套機制。但是我國的立法院無論是調查權或聽証權卻都仍有其憲法上的爭議性，這對於立法院監督權的行使自然是一大限制，由於這種限制使得立法院難以對國防、情治及安全單位的業務進行掌控、調查，容易引發情治及安全機構的濫權，甚至如美國的CIA及FBI在七○年代淪為總統個人工具都並非不可能，因此如何將調查權正式成為立法院的權責，是乃當急要務。


民國八十二年七月二十三日大法官針對立法院行使調查權之爭議，作成釋字第三百二十五號解釋，確認「調查權仍應專由監察院行使」，立法院僅得行使調閱權。大法官所作的這項解釋或許有些拘泥於憲法上的條文主義，而未從宏觀的角度來審查立法院擁有調查權的必要性，在此讓我們先了解英美兩國國會調查確立的過程，以強化調查權之行使實乃立法院固有權力之論點。


英國平民院早在十六世紀就已建立立法機關行使調查權的傳統，美國國會則是先行使用其調查權來決定國會議員的資格，然後才為了行使立法權的必要而擴大調查權的使用。英國巴立門甚至透過平民院的調查委員會來傳喚證人及檢驗文件，美國國會之所以在建國之初就確立調查權的行使，英國平民院的先例應該是一個重要因素。但是儘管有先例，國會的調查權仍然在一七九二年引發爭議，並且以從嚴解釋的方式，將國會的調查權限制在憲法所明文授與國會的司法性權力上，如選舉爭端、彈劾案的進行或跟國會行使權力有關的案件。其後國會大多數的調查案件都是由特別或選任委員會來行使，並且授與傳召證人的權力﹝the power of subpoena﹞。但是在漸進的過程中，國會的調查權及傳喚權算是受到默認而未有人加以挑戰。一直到一九二七年最高法院在McGrain V.S Raugherty的判決中，正式指出「國會調查權是完成立法功能的基本且適當的輔助性權力」。一九五七年的Watkins V.S U.S一案中，最高法院更確定「國會在立法過程中從事調查，是國會固有的權力」。接著在一九七四年水門案的調查過程，眾院更有效的行使傳喚證人，要求證人提供證詞或證據的權力。


由英美調查權的爭議及確認的過程中，我們可以做初步的結論：那就是司法機關所作的判決經常會因為情勢變遷，而有先後不同的解釋，因此民國八十二年大法官所作的解釋，並不一定永遠會對立法院有拘束作用。立法院可以仿效美國國會的做法，在某一個調查性質的委員會中，樹立起調查的先例，一旦調查結果具有成效，就容易取得國人的支持和社會的共識。


跟調查權密切相關的是聽証權及傳訊權。目前立法院所舉行的聽証會，並不等於聽証權。聽証權是立法院為了調查事實所舉行的會議，並傳喚某個證人到會進行詢問，被傳換的人不得拒絕出席，也不得拒絕回答問題。因此伴隨聽証權與傳喚權而來的，就是國會有權對藐視國會﹝如拒絕傳喚、拒絕作答或作偽證﹞的人，不經司法程序而處以監禁的權力。這些權力都非憲法上所賦予的權力，但是在美國及英國卻都被視為國會固有的權力。我國的立法院在近年來偶爾會碰上政府官員拒絕列席立法院備詢的情形，這對立法院的地位與聲譽會有不好的影響。因此建立起立法院的聽証、傳喚及對藐視立法院權限的人士予以處分的權力，實在刻不容緩。



結論


立法院是我國憲政架構下一個重要的制度，他是最高民意機關，是制定法律，反映民意並將可欲的政策傳達行政部門以形成政策的重要環境，他尤其是監督行政部門是否濫權的支柱。我國民主化初告奠基，如果立法院無法建立起他在民間社會中的正面形象，則在傳播科技如此發達進步的時代裡，就很可能讓一個具民粹特質及煽情型的政治領袖，將民眾玩弄於手掌之中。在面對一個具民主美名而實為煽動型的政治領袖時，立法院的地位勢必受威脅，甚或徒具虛位，民主的本質將因此受摧殘。因此為了憲政制度的鞏固和民主價值的生根，並避免民粹型政治人物的攬權操弄，我們需要一個更健全的立法院，使立法院能夠成為民主的守護神，憲政制度出現危機時的支柱，以及國家處於重大爭議或危機時的仲裁者。


本文所提出的分析及改革架構，其目的在於勾畫出立法院地位的重要性、危機所在，以及他未來短期內所要變革的方向。具體而言，立法院之當急要務在於建立集體的責任能力，使立法委員所反映出來的離心力量會受到遏止。這就有賴於選舉制度的改革。選舉制度改革的另一個目的是強化我國的政黨制度，並使政黨成為凝聚立法的向心力量，而非像目前立法院黨團對個別立委在重要議題上沒有強大的約束力。


本文著眼的另一方向是建立專業，能為社會大眾所信賴的立法院領導階層。我國的立法院缺少像美國參眾兩院那樣有專業形象、具全國性聲望以及超黨派意識的重量級議員，能夠以其政治專業及全國性良知的聲譽，而一言天下服，是立法院在重大爭論的憲法議題上未能廣受社會輿論及民眾支持的原因。因此如何從立法院制度的改革中，培養出民主制度中可欲的領導型立委，實為當急要務。


立法院的權限不應該從狹義的憲法條文主義作解釋，而應該從制度發展、立法院權力行使的需要性及未來需求等宏觀角度，來思考立法院在某些權力的行使上有其「固有的權力」。調查權、聽証權及傳喚權乃至對藐視立法院的人予以懲罰的權力，都是立法院及我們的社會所必須面對的議題。立法院能不能在這些議題上有所突破，端賴立法院的形象能不能建立，完整的立法院領導階層有沒有可能出現，而這些基本上都是以立法院制度面的改革為先決條件。