壹、前言
本文所研究的主題乃我國國會同意權之行使。我國經過幾次修憲以後，有關國會的同意權做了若干調整，其要點有下列：其一、原本由監察院行使同意權的司法院正、副院長與大法官、考試院正、副院長與考試委員，在第二次修憲時改由總統提名經國民大會同意後任命。其二、原來由省市與地方議會選舉產生的監察委員，也在地二次修憲時改由總統提名經國民大會同意後任命。其三、原本由總統提名，經國會同意後任命的行政院長，在第四次修憲時改由總統直接任命。其四、第六次修憲因為將國民大會性質改為任務型，故在將第二次修憲後，轉由國民大會同意的司法院正、副院長與大法官、考試院正、副院長與考試委員、監察院正、副院長與監察委員，均改由立法院行使。
因此在第六次修憲之後，立法院不僅確立了民主國家國會的地位，也享有與總統協力產生重要人事的權力。[1]此即由總統提名，經立法院同意後，再由總統任命的人事產生方式。
然而，對於國會同意權的行使，其意涵、程序、與審查的標準為何，在憲法上實無明文的規範，也因此近年來在國會同意權的行使上，產生了諸多爭議之處。包括國會是否可以退回總統的提名咨文？總統提名時是否須徵詢國會的意見？國會是否可以介入總統的提名過程等等？都讓我國行政與立法部門間的互動，產生了若干的緊張關係。如何釐清國會同意權行使的職能？總統與國會分享人事權，其間各自的份際何在？都是本文想探究的主題。
世界各國國會對於重要人事同意權之行使，各有其憲政制度與政治運作背景下的考量。這些考量大致可以從三個方面來觀察：首先、對於需要國會行使同意權的對象並不一致；其次、國會審查的程序與規範也各有異；最後、國會針對不同對象行使同意權時，其考量的重心也有所不同。因此本文也將探究各主要國家國會同意權行使之制度設計，以期能對我國之制度調整，有所助益。
貳、我國國會同意權之制度
一、制度演進
要研究我國國會同意權之制度演變，首先會面臨的問題就是，我國在五權憲法的架構下，何機關可視之為西方民主國家的國會？這個問題在學界中頗有爭論，然因此問題實非本文著墨之重點，固本文乃參酌民國四十六年司法院大法官會議釋字第七十六號解釋：「就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。」因此有關我國國會同意權制度之沿革，自包括此三個機關行使之同意權。大致而言，我國國會同意權制度沿革可區分為五大階段，此演變亦與我國五權機關職權的調整有直接關係。
第一階段，即現行憲法本文所設計之制度。其一、在國家最高行政首長部份，依憲法五十五條之規定：「行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之」其二、有關司法院之成員方面，依憲法七十九條之規定：「司法院設院長副院長各一人，由總統提名，經監察院同意任命之。司法院設大法官若干人，掌理本憲法第七十八條規定事項，由總統提名，經監察院同意任命之。」其三、在考試院成員組成方面，憲法第八十四條規定：「考試院設院長副院長各一人，考試委員若干人，由總統提名，經監察院同意任命之。」其中對行政院長之同意權，其制度之屬性顯然在於凸顯行政院向立法院負責之設計，以落實責任政治之理念；然而有關司法院與考試院成員之產生，由於憲法八十條及八十八條另規定法官及考試委員須超出黨派之外，故監察院關於此兩類之人事同意權之行使，自與立法院對行政院長同意權之行使，有著性質上的不同之處。
第二階段，為第二次修憲對監察院之職權進行變革，將監察院由具有國會上院的性質，調整為「準司法機關」。[2]這表現在幾個方面：第一、監察委員之產生方式由省市議會、蒙古西藏地方議會、及華僑團體之間接選舉方式，改為由總統提名，經國民大會同意後任命。第二、監察院原有之人事同意權（對司法院正副院長與大法官、考試委員等）轉由國民大會行使。第三、停止了監委人身與言論自由之保障，並規定其須超出黨派，依法獨立行使職權。由於監察院性質的大幅調整，此時國會所行使的同意權便集中在立法院對行政院長的同意權，以及國民大會對司法院、考試院與監察院的人事同意權之上。
第三階段，乃第四次修憲。這次修憲主要是國民黨與民進合作，師法法國雙首長制，取消立法院對行政院長的同意權。因此增修條文第三條之規定，：「行政院院長由總統任命之。」國會的閣揆同意權自此取消，也為日後我國國會的亂象，埋下制度上關鍵性的因素。[3]此時立法院的同意權，僅剩下監察院之審計長一職。司法、考試、監察院之其他人事同意權則掌握在國民大會之手。
第四階段是第六次修憲後。原本在第二次修憲時，規定國民大會每年至少集會一次，同時其從監察院手中獲得了司法與考試院的人事同意權。此次修憲則將國民大會改為任務型，具體表現在下列幾方面：第一、國大代表改為比例代表制產生，人數為三百人；第二、當立法院提出憲法修正案、領土變更案經公告半年，或提出總統、副總統彈劾案時，才須在三個月內舉辦國代的選舉；其三、國大職權改為複決立法院所提之憲法修正案、領土變更案，以及議決總統、副總統彈劾案；第三、國大集會乃在選舉結果確認後十日內自行集會，集會以一個月為限。國代任期與集會期間相同。而原有由國大行使之同意權，轉由立法院來行使。自此，我國憲法上所規範的國會同意權，乃限於立法院對總統所提名之司法院大法官（含並任的院長、副院長），考試院院長、副院長、考試委員，以及監察委員（含並任的院長、副院長）、審計長等。
第五階段應國會積極介入行政替系的人事權。新的發展有二，將於本段之第三項中，加以詳述。
二、同意權行使之規範
現行立法院同意權之行使，對於被提名人，究竟應該採取如何程序與方式來行使同意權？在憲法上並無明確的規範。主要的規範均規定在《立法院職權行使法》第四章「同意權之行使」專章中第二十九至三十一條的內容來處理，其要點如下：
首先在同意權行使程序與表決方面，《立法院職權行使法》第二十九條規定：同意權之行使不經討論，即交付全院委員會審查。審查後提出院會以無記名投票表決，經全體立法委員二分之一以上之同意者，即為通過。
其次在審查範圍及被提名人列席說明方面，該法第三十規定：全院委員會就被提名人之資格及是否適任之相關事項進行審查與詢問，由立法院咨請總統通知被提名人列席說明與答詢。此外在必要時，得就司法院院長副院長、考試院院長副院長及監察院院長副院長與其他被提名人分開審查。
最後在同意權行使結果之咨復方面，該法第三十一條規定：同意權行使之結果，由立法院咨復總統。如被提名人未獲同意，總統應另提他人咨請立法院同意。
此外有關全院委員會之運作，依《立法院組織法》第五條第一項之規定，「立法院會議，公開舉行，必要時得開祕密會議。」故雖然立法院之會議以公開為原則，但是仍容許在「必要時」，可進行秘密會議。因此有關同意權之行使能否召開祕密會議來加以審查，卻產生了若干討論的空間。
從此幾點規範來看，似乎對於國會同意權之行使仍屬輕描淡寫，制度規範之設計難稱細膩，因此也產生許多實際運行上的問題，將於文後繼續討論。
三、新的發展
近來國會同意權有了更新的發展，原因在於二０００年民進黨政府執政之後，並未循多數治理的原則任命國會多數黨或聯盟進行組閣，總統反而任命同黨但居於國會少數地位者擔任閣揆。在野多數黨因為不願在國會行使倒閣權，而總統亦無主動解散國會來化解政治僵局的機制，因此形成少數政府的局面。在此憲政困局之中，在野黨反尋求在國會以主動立法、立法主導行政的方式，試圖影響行政部門的運作。表現在國會同意權上，有兩個新的發展：其一、一方面擔心總統提名政治立場過度偏頗的人士，而使其他憲政機關的運作向執政黨的立場傾斜；另方面又無法以黨紀控制在野國會議員，擔心同意權的行使最後會跑票，而無法牽制執政黨。於是國會便利用議事技術層次對總統提名的人事案加以批葛，封殺在立法院程序委員會之外；而非透過實質審查的方式來封殺總統所提名的人。如此結果使得監察委員至今仍無法產生，而造成監察院停擺的憲政困境。[4]
其二、國會積極介入行政權的提名作業之中，試圖對行政部門的提名產生更直接與更大的影響力。民國九十四年十月二十五日立法院通過的《國家通訊傳播委員會組織法》（簡稱ＮＣＣ組織法）中，有關該委員會委員的產生，行政權雖仍與立法權協力產生人事任命案，然行政權在此的角色僅具有「形式上」提名的功能，其真正的提名作業乃由國會依政黨席次比例進行推薦，加上行政部門之部份推薦，行政部門（行政院長）對此推薦名單只做形式上的提名，再交由國會行使同意權，最後任命。[5]國會這種積極介入原屬行政部門的提名權力，尤其是該組織雖為獨立行使職權之委員會，但其仍屬行政部門之下的獨立機關，此舉是否有侵犯行政權與逾越權力分立的精神，近來引發了熱烈的討論。
另一個最新的例子是《法院組織法》在九十五年一月十三日通過新的修訂，二月三日已由總統公布。其中第六十六條第六項有關最高檢察署檢察總長的人事任命，改為由總統提名，經立法院同意任命之。這個發展爭議較小，原因在於總統的提名權完整，並非如NCC般只有形式上的提名權。此外，檢察總長由行政與立法部門共同產生，使其有更高的民意正當性支持，也避免行政權單一機關過度操空檢察總長職權行使之可能，可謂與民眾期待相符。[6]不過這仍是國會積極介入行政機關人事權之另一實例。
四、實際運作之問題
因此在實際的政治運作上，國會同意權的行使仍產生諸多的爭議之處，有待進一步探究。首先、就國會同意權行使之性質而言，是否僅為替總統背書的橡皮圖章，抑或是最為國會制衡總統的工具？其次、立法院對於所有對象之同意權行使，均以同一方式進行，是否合理？其三、國會的審查程序是否可以秘密會議行之？ 同意權投票是否以無記名為當？其四、國會行使同意權之範圍與界線何在？國會積極介入提名權，是否有逾越權力分立之虞？其五、國會能否退回總統的提名咨文？要求總統重新提名？這些問題將於下一段一一加以探究。
參、國會同意權制度的兩種面向觀察
要回答上述的問題，必須先回國會同意權設計的本質來探討，方能一窺全貌。我們先從兩個面向來探究國會同意權制度的本質意涵。國會同意權制度的本質與制度設計的核心理念可以從兩大面向來觀察：第一是從政府體制的整體架構來看；第二是從權力分立與制衡的角度出發。
一、政府體制的設計與安排
觀察國會同意權制度的設計，各國制度上差異的第一個最根本原因在於政府體制不同。亦即總統制與議會內閣制兩者因為政府體制設計上的不同，有關國會同意權的設計就會產生本質上的差異。
美國是總統制的創始國與運作最成功的國家，也是第一個在憲法中清楚以權力分立原則作為憲法精神與制度設計的民主國家。在美國，行政與立法權相互分立而制衡。當時其憲法之設計，就是希望建構出獨立於國會之外的行政權，期能避免國會的專斷，以增加政府行政之效率。而國會與總統（行政首長）之正當性均直接來自民眾選舉產生，強化了兩者相互平等與制衡之關係。
相對於此，歐陸的議會民主制，則在於維繫世襲君王制度的前提下，人民僅透過選舉選出議會，而取代原先君主權力的行政首長與政府重要官員，則由議會產生。因此行政部門的正當性並非直接來自人民所賦予，而是接間來自於議會。這種內閣制的體制，行政與立法權力融合為一體，行政部門權力的正當性來自於國會，且其運作亦須來自國會的信任，兩權之間權力制衡關係，自然與美國總統制下，行政與立法絕對分離的設計頗為不同。內閣制由於行政立法間的權力分立並不明顯，故此兩權間對抗的概念較為薄弱，而其間權力的分立與制衡，多倚賴政黨之間的制衡，與行政權本身內部的分工，以補行政立法之間分權的不足。[7]
於是在國會同意權的設計上，美國偏重在權力制衡的面向與考量，對於總統提名之大使、公使、領事、最高法院大法官及美國其他政府官員，均要經國會參議院之諮詢與同意後（advise and consent），才能任命，其他憲法沒有規定者，國會也可透過法律來規範同意權行使的範圍。[8]因此美國會（參議院）對於總統的人事任命權，取得了廣泛的同意權。[9]
但在內閣制國家，以德國為例，聯邦眾議院僅選出聯邦總理，有關閣員之任命，國會並不參與。因此國會同意權之行使，偏向透過國會來提供民主正當性的基礎。有關德國聯邦總統的產生，以及聯邦憲法法院法官的產生，也都是藉由國會來提供這些人士民主的正當性，與美國分權制衡的精神大為不同。[10]
二、從權力分立與制衡的角度出發
另有學者從權力分立的角度來解析我國與美國會同意權制度。[11]其認為國會同意權之行使包含著三種不同性質的制衡：第一種是我國憲法五十五條對行政院長的提名與同意，目的是要確認行政院長的基本政治理念得到立法院的肯定與信任，進而由其自行組成內閣團隊。這種同意權相當於其他內閣制國家產生總理的推選或信任投票。此種同意權的關鍵在於政治的多數與信任，而與專業能力及操守較少關聯。
第二種是像美國憲法對文武官員產生程序的規定。這些外交官員與政府行政首長，主要向總統負責，只能依循總統所決定的大政方針。這些官員的權力基礎在總統的信任，而非國會的信任。因此，國會對此等行政部門人員同意權之行使，關鍵不在國會信任，因此國會必須尊重總統的民意基礎與用人權，不能以黨派立場為由而予以杯葛。此時同意權的制衡功能，應限於操守與專業能力的檢驗。美國國會在實際運作過程中，對此等人事同意權之行使，幾乎沒有發生否決之情事，已在美國形成可貴的憲政慣例。[12]
第三種則以美國最高法院大法官、與獨立機關委員的同意權行使為例，特點在於由總統與國會兩個具有民意之不同憲政機關共同決定一個第三機關的人事。此時同意權行使之意義有二，其一是為該第三機關提供必要的民意基礎，其二是讓此第三機關更能保持超然獨立的屬性。既然其強調超然之屬性，同意權之審查自然必須以專業能力及操守為先，且著重避免總統濫用私權及確保任命案無不當勢力之介入。[13]此外，由於其權力一旦放出去即不再受他人節制，故其審查多較第二種類更為嚴格。值得注意的是，這類同意權行使之對象，多為專業、獨立合議的機關成員，因此強調的是專業性而非如國會般的代表性。但即便是專業性，仍會反映出社會不同的理念與價值。以美國聯邦最高法院法官為例，就有比較傾向保持傳統價值的保守派以及傾向積極改革社會的自由派的差異。這種基本價值與信念上的差異，無疑仍會對政策與專業做出截然不同的判斷。所以在進行此種同意權之行使時，雖以專業性為優先考量，但實際運作上，無論是總統提名與國會審查上，卻都難脫價值信念的選擇，因而使此類同意權之行使仍富含高度的政治性。另外從實際權力政治運作面而觀，即從提名機關與同意機關的權力對抗關係來看，國會與總統都希望在人事任命過程中增加自己的影響力，這也使此類同意權之行使更難擺脫濃厚的政治性考量。[14]
肆、我國國會同意權實際運作問題之檢討
在文章前面曾舉出我國同意權實際行使時所產生之問題，本段便嘗試對此等問題一一加以回答。
一、我國國會同意權之性質？
就我國國會同意權行使之性質而言，是否僅為替總統背書的橡皮圖章，抑或是最為國會制衡總統的工具？在本文的第「參」段中，已從兩個不同的面向來看國會同意權的本質，我們可以發現不論從政府體制的整體設計架構，或是從同意權行使的不同對象來看，同意權之行使可說呈現出不同的意義與目的，很難一概而論。
從《立法院職權行使法》中同意行使的三條之規範而觀，立法院對於總統所提名而須經國會同意方能任命之人事案，並非僅扮演橡皮圖章之功能。蓋國會須對總統所提名之人的「資格」與「是否適任」等相關事項，進行審查與詢問，最後還要提至院會投票，足以證明。然而問題在於現有的審查程序，就權力運作觀點而言，會不會使得我國權力分立的體制朝向強化總統權力的方向發展？如果國會的審查程序無法發揮制衡或監督把關的作用，那實質上國會的同意權就會等同於總統的橡皮圖章。
我國現在國會所行使之同意權，主要在與行政部門協力產生第三機關的人事上。[15]現在我國司法、考試與監察三院重要成員的人事雖由總統與國會分享提名、同意與任命之權，但由於國會的特殊生態與運作，使國會同意權無法有效發揮，結果就是總統提名的候選人只要在國會開放投票，幾乎均可順利過關。因此，內閣制國家中的閣揆同意權在我國已不存在，而總統制國家中對總統核心幕僚（如外交官員、部會首長等等）的同意權，根本在國憲法中未曾出現。
我們進一步從我國行政與立法部門之互動型態來觀察：在制度設計上，行政院向立法院負責，擁有人事提名權的總統並不直接對國會負責，而我國國會同意權目前僅侷限在行政與立法兩機關協力產生第三機關的人事，是故我國國會同意權在制度設計上並非美國總統制行政與立法部門相互牽制制衡一般，有比較強烈的對抗性；反而較為接近歐陸內閣制的設計，目的是希望這些機關的組成能夠取得一定程度的民主正當性。但與歐陸內閣制國家不同的地方在於，歐陸國會只是對已經由制度化程序所產生的人行使同意權，而不是由另一個機關提名，再經國會審查的過程。我國是由行政部門的總統提名，再由國會進行審查。
但是在實際運作上，我國行政院長的權力來源現在直接來自總統任命，所以行政部門的正當性並非源自國會，且行政與立法兩院互動的對抗性極為強烈，行政部門與國會都希望藉著對其他機關人事的主導性，以增加其在政府運作過程中的權力及影響力。此又與美國的政治運作較為接近。不過不同之處在於，我國行政與立法的對抗並非全然機關對機關的制衡，反而應該視為政黨與政黨之間的對抗。這是因為我國主要政黨均屬於剛性外造政黨，與美國柔性內造政黨不同所致。有意思的地方在於，雖然我國剛性政黨間的對抗超過機構利益之間的制衡，但在野黨在國會的黨紀也常常無法貫徹，致使同意權行使時，跑票頻傳，使同意權如同虛設。究其原因大致有四：第一、行政權強大，執政黨對個別立委進行威迫利誘，使個別委員無力單獨對抗行政權；第二、重視人和的傳統政治文化，使國會議員不願得罪被提名人，阻擋他人仕途；第三、國會沒有建立有效審查與投票機制等，使國會議員得以成功跑票，不易受黨紀制裁；第四、政黨黨紀難以貫徹，因為過去國會議員的當選，常常倚靠個人在地方之經營，與政黨關連性不高，故即便開除黨籍，對跑票議員而言，並無所謂。
二、針對不同對象，可否設定不同之審查標準？
立法院對於所有對象之同意權行使，均以同一方式進行，是否合理？這在學界中亦有爭辯。本文前面已討論過同意權的三種不同制衡方式，針對不同之對象，同意權之行使自有不同之考慮、審查目的與標準。當然以此角度出發，若將我國國會對不同機關成員之同意權行使一律等同視之，自然不夠細緻，也無法真正發揮同意權制度之目的。有學者即認為，考試與監察兩院之人事同意權不應與司法院相同，原因在於該兩岸應可容許做較大程度之政策考量，故現行以二分之一的同意門檻應屬合理。但司法院之大法官職司政治活動共識之建立與維繫，以及違憲或合憲法律爭議之終局決定，故其所具備之民主正當性宜有所提高。
此外，國會對行政的角色，應限於監督審查之功能，因此考試院既牽涉較多之行政決策（事實上為一種人事行政權），故國會之審查應依此標準進行。然監察院所承擔之職能原屬國會，故為確保國會應有職權之有效發揮，國會對於監察委員之同意與否，應有較大之空間。[16]
另有學者將同意權行使之對象區分為機關內一個空缺的填補，與整個機關的重組。他以美國獨立委員會為例，認為這種機構必須因應社會快速變遷而採取任期制，一旦任期屆滿，整個機關即面臨改組而非遞補的問題，因此政黨涉入較為強烈。以聯邦交易委員會為例，其組織法即規定委員會由總統提名五位委員，經參議院諮詢並同意後組成，但不得有三位以上之委員隸屬相同政黨。美國政黨因素較為淡薄，對此等「全上全下」的機關行使同意權，亦無法以單純的提名模式處理，還須加上對政黨比例的限制，就是避免此等機關向行政權傾斜。
我國國會對於考試、監察兩權之組成人事同意權，就屬於「全上全下」的型態，但是我國並無對總統提名人之政黨比例加以限制，則總統的提名權太大。且如果我國總統同時控制國會多數，國會的同意權更難有效制衡，這樣根本無法產生真正獨立運作的第四、五權。即便是美國最高法院產生的成功經驗在此時此地也無適用發揮的餘地。故其建議首先仿效德國模式將同意權的門檻提高至三分之二，如此方能迫使總統在提名人選時，須顧及最大的共識之取得，以便使人事案能順利在國會通過。具體作法就是政黨透過協商，即由政黨協商共組審薦委員會，向各界徵才，如此方能產生理念衡平的候選人名單，用來制衡總統提名權。[17]
因此，我國國會對於不同對象行使同意權，應考量被提名人嗣後所承擔的憲法功能，故審查程序應該有所區別，不宜混為一談，使國會同意權制度無法發揮制衡力量，以避免政府其他三權之組成向總統傾斜，破壞五權分立的政府體制。至於不同對象同意權的門檻高低何者適當，學界則各有主張。
三、國會審查程序與表決的公開性
國會的審查程序是否可以秘密會議行之？本文先前已述有關全院委員會之運作，依《立法院組織法》第五條第一項之規定，必要時得開祕密會議。但因立法院在行使此等同意權時，牽涉到憲政機關的組成，因此必須保障新聞與輿論對於此等權限行使過程中加以觀察及評價的機會。公開討論不僅提供選民直接監督其所選任議員表現之資訊，同時輿論對討論內容的檢視，亦有助社會共識的統合功能。故立法院除非有極端重大的保密利益，否則不應排除會議的公開性。[18]
另外有關此無記名表決之方式是否恰當，也有不同討論。根據我國立法院職權行使法第二十九條規定，總統提出之候選人名單，經全院委員會審查後提出院會以無記名投票表決；立法院議事規則第三十五條規定：「有關人事問題之議案，不適用記名或點名表決方法」。因此有論者謂「對人同意權」採無記名投票的意旨，在於確保投票人的「不受干預性」與「隱私性」，並不違憲。[19]
不過另有論者謂，從代議政治角度觀之，立法委員既代表選民行使職權，其一言一行以及各項政策的取捨自應接受選民檢驗，因此公開、透明的職權運作可說是對選民負責的作法。記名投票不僅有助選民監督，更有利於黨紀之貫徹。否則類似過去技術性亮票之情事一旦發生，又以司法調查方式介入，如此則「國會自主」空間必然受到相當侵犯。[20]美國參議院主要的表決方式可分為無異議同意、口頭表決、點名表決三種，至於採用那種方式係由院會或委員會於審查過程中表決決定。舉凡大使、公使、領事、最高法院大法官於院會表決時一定以記名投票方式為之，且提名案採點名表決方式為之者有逐漸上升的趨勢。[21]故記名投票似也成為解決我國立法院特殊政治生態與運作的可行之道。且徵諸美國同意權行使之經驗，
四、國會行使同意權之範圍與界線何在？
國會行使同意權之範圍與界線何在？國會積極介入提名權，是否有逾越權力分立之虞？這無疑是針對國會近來有關NCC組織法新發展的討論。這個爭論可能還會繼續延燒到大法官會議之中。
前面提到由於我國行政和立法機關協力產生第三機關的人事權，除大法官與審計長之外，均是屬於機關「全上全下」的全面改組形式，加上國會對於這些機關成員的產生並無仿照美國規定政黨比例的限制，故此時總統的提名權力國會恐較難制衡。不過總統與國會仍會在政府組成的場域中盡力擴大自己的權力，於是目前立法院的在野多數便設計法在此等人事權的產生過程中，扳回權力已經向總統傾斜的局面。
因此為了阻擋總統的恣意提名，國會大致有兩種思考途徑：第一是事前的篩選，即類似NCC或公視委員的提名模式，依政黨比例組成審薦小組，讓總統無法單獨決定提名人選。第二是提高通過門檻，以增加在野否決總統提名人選的可能。但這兩種思考方向，都是因為現有國會無法真正發揮審查把關功能所衍生出來的補救之道。假如國會能對個別被提名人詳實審查表決，加上黨紀得以發揮，似無須在事前的提名過程中與事後的同意門檻上多所著墨。[22]而第一種思考途徑便產生了國會侵犯總統提名權的爭議。
事實上這種思考途徑早在國會制訂「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」時便已開始嘗試，只不過該條例最後為大法官宣告部分條文違憲，並將真調會定位為國會下的特別委員會；既然是國會下的組織，國會依政黨比例提名就無違憲的問題。[23]而ＮＣＣ組織法是第一個國會介入行政部門所屬機關的人事，自然引發更大爭議。
認為國會此舉侵犯行政部門提名權者認為，雖然國家通訊傳播委員會是行政部門下的獨立機關，但其畢竟屬於行政部門的範疇，由國會過度介入了行政部門的提名權，並由國會進行同意權，這種制度設計過度傾向國會，不僅行政部門之提名權形同虛設，政府部門間的權力分立之精神亦遭破壞。況國會可以透過立法方式，限制被提名人之資格、條件，又可在國會中實質審查被提名人，故實無須在提名階段中介入過深。
認為國會無侵犯行政權論者之理由在於，依據憲法四十一條規定：「總統依法任免文武官員。」故總統對於文武官員的人事任免權，仍須受憲法及法律的限制，並非毫無界線。除憲法已規定特定人事之提名、同意、任命規定之外，憲法未規定者，國會以法律訂定，並無違憲問題。此外，憲法五十三條規定行政院為國家最高行政機關，五十七條又規定行政院向立法院負責，故立法院介入行政機關的人事產生，並無不可。最後，NCC這類機關本質上是獨立行使職權，不應受到行政權的過度干擾，故其人事之產生，總統本不宜單獨主導。
分析言之，前者以美國總統制權力分立制衡的觀點出發，著重機關之間的權力分立與相互制衡，故認為立法部門對行政部門的人事可以協力產生，但不能一面倒地完全主導；尤其對行政部門範疇內的人事，國會只能選擇接受或不接受總統之提名。而後者則從內閣制行政立法融合為一的精神出發，強調行政向立法負責，並偏重政黨之間的相互制衡；基於國會多數治理與責任政治的原則，國會多數黨主導行政部門人士本非不能想像。不過兩者皆有偏頗之處，前者過度強調權力分立，忽略我國行政必須對立法負責的體制設計；而後者忽略我國總統是民選產生，自有其一定程度的民意支持，而現在行政院長的權力來源是直接源自總統，不須靠國會的信任來取得民意之正當性，要行政權完全向國會低頭，並不實際。
五、國會對總統之人事提名案是否可以拒審？
國會能否退回總統的提名咨文？要求總統重新提名？此又為另一爭議問題。現在立法院技術性杯葛總統的監察委員提名，等於拒絕審查總統的提名咨文，國會此舉是否有破壞憲法之情形，實不無疑問。以監察委員來說，提名權屬總統乃為憲法之規定，故總統提名的人選是否適當與是否符合監委之資格，乃國會實質審查過程中所必須把關之處。然現在立法院卻在尚未進入審查程序過程前，先以總統提名人選不當為由，拒絕審查，甚至有人主張退回總統府，此等作法應已逾越了國會的憲法分際。國會若認為總統提名人選不當，應透過人事同權行使過程，進行審查並投票加以封殺，如此才是憲法設置國會同意權的目的。[24]國會對於專屬總統的提名權，實無置喙之餘地。
不過現在的發展是，第六屆新國會議員業已產生，基於屆期不連續原則，本屆國會議員亦無對總統在上屆立法院的咨文加以處理之必要。但總統卻也不願重新提名，兩方互不退讓，僵局至今未解，故在野黨毀憲於先，總統亦毀憲於後。在野黨之杯葛乃出於擔心同黨跑票，黨紀無法貫徹；然總統遲不再重新提名咨請國會同意，其政治考量意味亦濃。[25]蓋民進黨政府本對五權分立體制頗多意見，甚有主張廢除考試與監察兩院而建立三權政府之議。此時藉監委同意權行使之僵局，刻意讓監院運作停擺，有意凸顯監院存在與否對政府運作無損之印象；且其近來弊案連連，監院無法運作，對於民進黨政府而言，更屬利多。[26]總之，兩方作為均非恰當，對憲法尊嚴也造成傷害。
當然還有另一個問題就是，立法院在全院委員會審查後，可否由院會決議退回總統咨文，要求重新提名？有學者認為國會只能在同意與不同意之間選擇，由此觀之，似否定了國會退回咨文的可能。[27]但也有人認為，國會如何審查，乃憲法授權國會以法律規範的範疇，只要不抵觸憲法，國會當然可以用法律規定在特定條件下（如提名不具正當性、有瑕疵等等理由）退回總統咨文。然重點在於，國會在訂定此等法律規範時，對於程序與特定條件為何必須嚴謹，方能獲得民眾支持與獲得足夠的正當性。
伍、小結
從我國國會同意權制度之探討與部分民主國家之經驗，我們可以發現在不同政府體制之下，有關國會同意權設計的制度意涵有著根本的差異；總統制國家強調機關間的權力分立與相互制衡，內閣制國家則偏重提供民主正當性的提供。當然國會同意權之制度設計，常常也同時兼具此兩種性質。此外針對不同對象的提名與同意權制度設計，其目的性也未見相同，因此國會在審查不同對象時，同意權審查的程序、標準、考量重點、甚至是通過門檻高低，也可能隨不同對象而有不同的考量。
我國憲法上國會與總統協力產生人事案之部分，現在僅剩下司法、考試與監察院三院的重要組成成員，然對於國會同意權之行使，並無因對象之不同而設計不同的審查機制，因此在制度設計上可能無法提供有效的分權制衡機制。[28]尤其我國機關間制衡的精神較薄弱，加上政黨間的制衡與競爭超越了機構的利益考量，且行政部門與立法部門同樣擁有直接民意的基礎，故在協力產生人事的過程上，此兩部門都會設法取得更大權力與擴大影響力。然目前制度之設計明顯讓人事主導權力向總統傾斜，也讓國會重新思索制度上的調整。
其實，立法院在審查程序上，可以做更多之調整，以實質強化國會同意權行使的積極功能，包括政黨協商建立制度化或非制度化的提名推薦機制、不同對象同意權門檻的調整、審查程序更為嚴謹（如先交不同委員會進行調查、聽證與審查，再交全院委員會處理）、建立個人任期與個別審查制度（監察委員）以避免全案夾帶過關、採記名投票制度、嚴格以立法設立三院成員候選人的資格與條件以適度限制總統提名的範圍等等，都可以實質增加國會把關的能力，以發揮制衡監督的功能。
但國會行使同意權時，也須適度注意其範圍，過度強調國會的主導性而逾越了行政權的範圍，對權力分立與制衡的精神也是一種破壞。至於國會杯葛審查總統的提名，甚或有意在實質審查前要求總統重新提名，則並非可取之途徑。
[1] 在第六次修憲後無疑確立了立法院單一國會的憲政定位，國民大會幾無國會的性質。而第七次修憲更明確廢除任務型國民大會，立法院之憲政定位更無疑問。
[2] 第二次修憲為八十一年五月，其中增修條文第十五條規定：「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權，不適用憲法第九十條及第九十四條有關同意權之規定。監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經國民大會同意任命之。憲法第九十一條至第九十三條、增修條文第三條及第四條、第五條第三項有關監察委員之規定，停止適用。監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案，須經監察委員二人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出，不受憲法第九十八條之限制。監察院對於監察院人員失職或違法之彈劾，適用憲法第九十五條、第九十七條第二項及前項之規定。監察院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體監察委員過半數之提議，全體監察委員三分之二以上之決議，向國民大會提出，不受憲法第一百條之限制。監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。憲法第一百零一條及第一百零二條之規定，停止適用。」
[3] 有學者舉法國第三、第四共和與第五共和的政治運作為例，認為第三共和對國會的閣揆同意權形成憲政慣例，第四共和則是將此明定在憲法之中，但是此兩時期的內閣平均壽命卻遠不如第五共和（壽命約三年），然第五共和對於國會的閣揆同意權既無憲政慣例，抑無憲法明文，故不應將國會閣揆同意權是否入憲或形成憲政慣例等同於政府獲得信任，然後又再等同於政局之穩定。參見徐正戎，＜法國國會同意權行使之制度探討－規範不再，精神長存？＞，憲政時代，第二十八卷第四期，民國92年，頁130-144。
[4] 民國九十三年底監察委員任期即將到期，陳水扁總統仍組織一個審薦小組向社會各界徵才，不過這個審薦小組卻將自己的成員推薦為正、副院長提名人選，並將被監察院調查的利害關係人（台灣高鐵董事長殷琪）作為審薦小組的成員之一。總統濫用提名權，結果致使輿論譁然。在野的國民黨與親民黨便以此為由拒審監委員單。但之所以採此技術性杯葛的真正原因，是當時的第五屆立法委員任期亦即將屆滿，國會改選在即，在野黨擔心一旦審查，許多在野立委眼見自身選舉無望、或需財孔急，執政黨必趁勢收買，最後黨紀將難以維持，結果必會使被提名人全數過關。然第六屆新科立委產生後，新國會便以屆期不連續為由，要求總統重新提名。但總統不願重提，雙方於是僵持至此。
[5] 該法第四條第二項規定：「本會委員依電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗等領域，由各政黨（團）接受各界舉薦，並依其在立法院所占席次比例共推薦十五名、行政院院長推薦三名，交由提名審查委員會（以下簡稱審查會）審查。各政黨（團）應於本法施行日起十五日內完成推薦。」第三項：「審查會應於本法施行日起十日內，由各政黨（團）依其在立法院所占席次比例推薦十一名學者、專家組成。審查會應於接受推薦名單後，二十日內完成審查，本項審查應以聽證會程序公開為之，並以記名投票表決。審查會先以審查會委員總額五分之三以上為可否之同意，如同意者未達十三名時，其缺額隨即以審查會委員總額二分之一以上為可否之同意。行政院院長應於七日內依審查會通過同意之名單提名，並送立法院同意後即任命之。」
[6] 該法同條第八項規定：「最高法院檢察署檢察總長除年度預算案及法律案外，無須至立法院列席備詢。」故國會在事後也無法影響檢察總長職權之行使，有利其獨立行使職權。
[7] 參見吳志光，〈德國國會同意權行使之制度探討〉，憲政時代，第二十八卷第四期，民國92年，頁145-146。反對黨監督政府施政固然無疑，但執政黨內部意見常常也未必一致。以英國為例，執政黨的後排議員雖是受限於黨紀約束，在重要表決時刻仍會支持所屬政黨，然其也可透過黨內溝通管道提供建言，對於內閣也形成一種壓力，參見黃琛瑜，《英國政府與政治》（台北：五南，民國90年），頁163。
[8] 美國國會即立法規定各部部長、獨立行政委員會委員、各級聯邦法院法官之任命，均須經參院的諮詢與同意。
[9] 不過事實上美國在制憲會議上，對於憲法中的參院的「諮詢與同意」條款，尤其是有關聯邦最高法院大法官的產生方式，進行了冗長的辯論。最後與會者接受麥迪遜（James Madison）參考麻塞諸塞州憲法而為的折衷提案，明定總統任命聯邦最高法院大法官，須有參院的諮詢及同意。
[10] 德國聯邦總統之產生，乃由聯邦眾議院議員全體各邦議會議員代表，以各佔一半之比例，組成聯邦大會，透過選舉產生。聯邦憲法法院法官的產生，乃由聯邦眾議院與聯邦參議院各選出一半之法官，在兩院的選舉均須以三分之二多數產生。參見史慶璞，＜美國國會同意權行使之制度檢討＞，憲政時代，第二十八卷第四期，民國92年，頁127。
[11] 參見蘇永欽，＜從監察院空轉看提名、同意權的行使＞，法令月刊，第五十六卷，第三期，頁56-260到56-261。
[12] 自一七八九年之後，僅有九位閣員遭參院否決，且有四次發生在一八四三至一八四四年間，多起因於總統與國會的政治衝突。現在除非被提名人犯法、極度違反常淪或信念為公眾所不容，參院多尊重總統決定，甚少對此進行冗長辯論。參見史慶璞，前揭註，頁127。
[13] 參見史慶璞，前揭註，頁128-129。
[14] 學者統計1933到2004年間，美國最高法院法官提名時的政黨因素，發現總統提名同黨者，比例至少在75％以上，其中甚至有六個總統比例高達100％，參見蘇永欽，前揭註，頁56-261到56-263。
[15] NCC此種獨立行使職權之合議機關，而檢察總長本質上也應該獨立行使職權，故應列入此類，不宜視之為總統行政權下的幕僚。
[16] 參見陳愛娥，〈立法院應如何行使各種同意權〉，收錄於蘇永欽主編，《國會改革：台灣民主憲政的新境界？》（台北：新台灣人基金會，民國90年），頁309-321。
[17] 我國司法院大法官自92年起雖然區分八位四年和其餘八年之任期，之後任期則單獨計算，任期八年，但是此調整後的制度，在92年總統第一次提名時，也等於整個機關進行重組，國會幾無發揮制衡力量。故此屆大法官之政治立場也頗受質疑，是否真能獨立運作，不無疑問。參見蘇永欽，前揭註，頁56-264到56-267。
[18] 參見陳愛娥，前揭註，頁311-315。
[19] 參見陳愛娥，前揭註，頁314。
[20] 參見萬秀娟，〈立法院人事同意權相關改革初探〉，國家政策研究基金會國政研究報告，憲政(研)094-021號，民國94年8月16日，http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/094/CL-R-094-021.htm#_ftnref10。
[21] 劉有恆，〈探析大法官同意權之行使〉，國家政策研究基金會國政評論，憲政(評)092-171號，92年9月15日，http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/092/CL-C-092-171.htm。
[22] 參見筆者著＜立法院行使監委同意權之檢討＞，國家政策研究基金會國政評論，憲政(評)095-008號，民國95年1月10日，http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/095/CL-C-095-008.htm。
[23] 該條例第二條規定:「本會置委員十七人，由第五屆立法院各政黨（團）推薦具有專業知識、聲譽卓著之公正人士組成之，並由總統於五日內任命；召集委員一人，由委員互選產生。各政黨（團）推薦之人數如下：民主進步黨為六人，中國國民黨為五人，親民黨為四人，台灣團結聯盟為一人，無黨團結聯盟為一人。各政黨（團）應於本條例公布後五日內提出推薦人選，逾期未提出者，視為放棄推薦，其缺額由現額委員選出之召集委員於五日內逕行遴選後，由總統任命。」大法官會議解釋第五八五號認為該委員會成員應經立法院院會決議後由立法院長任命。
[24] 本文前面已述，同意權除制衡之功能外，另有提供民意正當性之作用。
[25] 在野杯葛之因參見注釋4。
[26] 參見筆者前揭註。
[27] 如羅傳賢即有此看法，參見陳愛娥，前揭註，頁309。
[28] 美國憲法對同意權之規範也頗為簡單，然許多更細膩之規範之產生，很多乃出自於憲政慣例的補充。參見Horwill, Herbert W.著，焦興鎧譯，《美國憲法習慣》，國大會憲政研討委員會編印，憲政譯叢（五），民國72年6月，第七章「總統之任命權與免職權」，頁115-135。我國行政與立法協力產生人事案的，現在除憲法層次規定者之外，還包括法律層次規定的檢察總長與獨立行使職權之國家通訊傳播委員會委員。
