中華民國自民國三十六年行憲以來，第十三屆總統副總統選舉，已於民國一０一年一月十四日結束，馬英九總統獲得51.6 % 的選票支持，成功連任。一月十七日，立法院長王金平表示，如果馬總統能來立法院，進行國情報告，「是很好的事情」，將創造憲政史上的首例，不但有助於總統與國會的對話，更有助於朝野關係的和諧。而對於總統可能來立法院的國情報告，民進黨立院黨團幹事長蔡煌瑯則表示，希望總統能接受立委的質詢，而且要能「實問實答」。對於民進黨團的提議，王金平院長進一步認為，總統不接受立法院的監督，所以總統的國情報告，不能接受立法委員的質詢；立法委員僅可就報告中不了解之處，請總統說明。


本文以為，王金平院長關於總統不能接受立法院質詢的說明，是符合我國憲政規定的作法，總統赴立法院所做的國情報告，確實不應接受立法委員的質詢。


法國第五共和，在二００八年修改憲法時，也出現類似的憲政問題：法國總統，能不能到國會演說？演說後，能不能接受國會議員的質詢？法國在二００八年七月二十三日，通過憲法的修改，規定總統得至國會兩院的聯席大會，發表演說，但不接受任何質詢；演說完畢後，國會也不得要求總統，再做進一步說明。法國憲法並規定，國會僅能等到總統離開會場之後，針對總統演說的內容，進行辯論，而且辯論之後，也不得進行投票，以維持法國由總理接受國會監督的體制。由於中法兩國憲政體制相同，都是半總統制（或雙首長制），法理相通。以下本文將針對法國總統赴國會演說的憲政制度，予以介紹，作為吾國的參考。

一、西元一八七三年五月至二００八年七月，一百三十五年之間，法國總統不得赴國會演說：


一七八九年爆發法國大革命之後，法國憲政體制經歷了多次變化，法國人付出重大的國力與生命代價，一直在尋找適合他們的憲政體制。一八七０年九月，普法戰爭失敗，拿破崙三世垮台，議會倉促宣布改制共和，但許多人不服。此後數年，法國在君主制與共和制之間，猶豫擺盪，但總體而言，法國國體向共和制發展，蓋君主復辟已不再可能；政體則向內閣制過渡，因為當時的政府首腦與部長，均向國會負責，在國會演說，並接受議員質詢。


一八七一年八月，到一八七三年五月間，提耶爾（Thiers）擔任政府首腦，其名銜就是「總統」[1]，但是他是由國會選出，他也必須率領他的部長，向國會負責，到國會演說報告。這段期間的國家體制非驢非馬，國體並非君主制也非共和制，政體並非總統制也非內閣制。因為主張君主復辟的議員，控制了國會，他們暫時不制憲，想以拖待變，伺機將元首名銜改為「國王」，而屆時提耶爾就降格為內閣首相，向國會負責，實現君主下的內閣制。這計畫似乎順理成章，但是原本支持君主復辟的提耶爾，卻傾聽到真實民意，而改變態度，轉而支持共和。不僅如此，他因為經常赴國會報告，而又口才極佳，甚富群眾魅力，政治聲望有壓過國會的趨勢。所以支持君主復辟的國會，與主張共和的提耶爾，衝突越來越激烈。


一八七三年三月，雙方終於攤牌。當年的三月十三日，國會通過法律，禁止總統到國會報告演說；只有在極端例外的情形，而且必須事先透過複雜的申請程序，總統才能到國會報告。此舉等於大幅剝奪提耶爾的政治影響力，廢了他的武功。二個月後，五月二十四日，國會一不做二不休，乾脆通過決議，命令提耶爾辭職。當天國會並立即選出麥克馬洪（Mac-Mahon），支持君主復辟的大將，作為新一任的總統。新任總統麥克馬洪，惟國會馬首是瞻，從此不再赴國會報告或演說。因此自一八七三年以後，法國總統禁止到國會演說，連國會殿堂都不進去，就成為法國憲政傳統，達一百三十五年之久。


不過，法國總統雖然禁止到國會演說，但仍可向國會發表書面咨文。由於總統不能到國會親身演說，所以總統書面咨文，由一名部長在國會朗讀。為表示對國家元首的尊敬，朗讀總統書面咨文時，議員必須起立聆聽，不能打斷，也不能針對總統咨文的內容，進行辯論。這在一八七三年之後，直至二００八年之前的第三、第四、第五共和，都承繼了此一法國特色的憲政傳統。

二、自西元二００八年七月之後，改變一百三十五年的傳統，法國總統得赴國會演說，但不接受質詢；總統離開會場後，國會再進行辯論，但不得投票：


薩科齊（N. Sarkozy）於二００七年五月當選總統後，推動大幅度的修憲。其中就包括總統赴國會演說的制度，打破了一百三十五年來的傳統。薩科齊認為，可讓法國憲政體制更民主化，有助於朝野的進一步溝通。然而，為保持總理與內閣向國會負責（見法國憲法第二十條），以及總統不向國會負責的半總統制特徵，薩科齊與修憲委員會都認為，總統赴國會演說時，不應接受國會議員的質詢。同時，也為避免權責機制的紊亂，國會也不能針對總統演說的內容，進行投票，而只能辯論。此一法國總統赴國會演說，而不接受質詢的制度，明訂於法國憲法第十八條，該條共有三項，全文如下：

法國憲法第十八條（二００八年七月二十三日修改）：

「總統向國會兩院發送咨文，派人朗讀，國會不得對之舉行辯論。

總統得於國會兩院聯席大會發表演說。總統演說完畢而離場後，國會兩院聯席大會得對演說內容舉行辯論，但不得進行投票。總統演說在國會會期以外而舉行者，國會兩院聯席大會，不問次數，專為此召集之。」

憲法條文規定的是原則，更進一步的執行細節，則由「國會兩院聯席大會議事規則（Règlement du Congrès）」，第二十三條 [2]，落實具體的執行規範。

綜合憲法第十八條，以及「國會兩院聯席大會議事規則」第二十三條的規定來看，吾人可進一步說明總統演說的細節如下：


1.總統赴國會演說的場所：法國國會由兩院組成，亦即參議院（上議院，間接選舉產生，348席），與國民議會（下議院，直接選舉產生，577席）。總統不是在參議院，或國民議會而演說，而是「國會兩院聯席大會Congrès」，總共925席的兩院議員，在巴黎近郊的凡爾賽宮，所聯席舉行的大會，發表演說。國會兩院聯席大會的主要目的，在於修改憲法（五分之三多數決）。現在多一項職能，聆聽總統演說。


2.總統赴國會演說，並非義務，也非國情報告：憲法明文規定，總統「得」在赴國會演說，何時，幾次，都由總統主動決定。至於演說內容，也完全由總統單方面決定，國會無任何建議的餘地。


3.總統進場與離開的禮儀，十分莊重：總統於開始演講前，有專人引導；演講結束後，也有專人引導，儀式與進場時相同，十分莊重。整個演講會議場次的進行，則由國會兩院聯席大會主席，所主持指揮。按憲法相關規定，國會兩院聯席大會的主席，即是國民議會的院長；秘書工作，也由國民議會的秘書處來擔任。


4.總統演講時，必須絕對尊重，不接受任何干擾與質詢：任何出席國會兩院聯席大會的議員，皆不得以任何行動，而「干擾（intervenir）」總統的演講。此點甚為重要，這不只是對國家元首的尊重，也是對憲法權威，憲政體制的尊重。法國國會議員，絕對不是「溫良恭儉讓」，其朝野對立之激烈，其氣勢之喧洶，其言詞之辛辣，有時候連久歷議場的老牌政治家，也會忍不住動氣動怒。所以必須在議事規則裡明文規定，對於干涉、干擾總統演講的任何議員行動，都一律禁止。因此，總統的演講，就只是單純的演講，演講完畢立即離開，不會再進場。所以總統演講時，任何議員都不能干擾打斷；總統演講後，不接受任何議員的質詢，就應該離開。


5.總統演說完畢，離場之後，國會才能對其演講內容，進行辯論：總統演說完畢，即行離開會場，而該場次的會議，也先休息或散會。必須在休息之後重開會議，總統也不在會場時，國會才能對演講內容，進行辯論。其用意，就在避免構成「國會可質詢總統，總統可與國會辯論」的任何誤解。因為接受國會質詢、與國會辯論的工作，是總理的職權。法國在國家體制這點的拿捏上，非常清楚，絕不容混淆權責聯繫的對象。


6.對於總統的演說，不得進行任何投票動作：憲法明文規定，對於總統的演講，雖然可以辯論，但禁止任何的投票（vote）動作。其邏輯，仍在盡力維護半總統制，應由總理向國會負責制度的完整。


7.國會對於總統演說的辯論，有嚴格的程序規定：觀其制度設計，此一辯論，並非一問一答、交叉質詢式的辯論，而毋寧是意見的闡述與交流。想對總統演說發表辯論意見的國會政團，或不屬於任一政團的獨立議員，必須向國會兩院聯席大會秘書處，進行登記。發言順序，依照登記順序而定。每一個政團，推派一位發言人，其發言時間為十分鐘；不屬於政團的議員，每位議員的發言時間為五分鐘。


8.違反上開規定的議員，適用國民議會議事規則裡，所訂定的紀律罰則 [3]。最嚴重時，可處以「停權並有期限逐出國會」的處分。停權是指停止行使議員職權；有期限逐出國會，是指被處分的決定宣布後，十五日之內，不能走進國會建築物之內。累犯者，驅逐期間延長至三十日。此一處分，還伴隨議員薪俸被扣除的效果：議員每月的薪俸，必須減半領取，而且減半薪的時間，可達兩個月 [4]。

三、二００九年六月二十二日，薩科齊總統在國會兩院聯席大會演說：


二００八年修憲以後，總統薩科齊，於二００九年六月二十二日十五時，在國會兩院聯席大會演說，題目為「用於國家優先施政目標之財政借貸」。這是法國打破總統不得在國會演說的傳統後，至今為止，唯一的一次，總統赴國會演說實例。而他演說時，會議也秩序井然，並沒有出現議員違規的情形。顯見總統演講之前，法國朝野對於遵守憲法與議事規則的相關規定，有高度的共識與執行力，而沒有破壞法國憲政權責體制的情形。遂使法國憲政史上，多一則順利實踐憲政先例的佳話。

四、吾國情形之討論：

吾國憲法增修條文第三條規定，立法院得聽取總統之國情報告。立法院職權行使法第十五條之四則規定，立法委員於總統國情報告完畢後，得提出問題；而總統同意後，總統得綜合再做補充報告。在此衍生幾個問題：


1.憲法增修條文規定「聽取總統之國情報告」，而立法院職權行使法則規定，在聽取報告之外，立法委員尚可「提出問題」，並於得到總統同意後，「綜合再做補充說明」。對比法國的國會議事規則來觀察，可看出：法國的國會議事規則，是在具體落實憲法的規定，沒有增加憲法所沒有規定的職權事項。在我國這邊，則立委的提出問題，以及總統的綜合補充說明，是否算是國情報告之後，所必須伴隨，而且不可分割的活動事項？


本文初步認為，在微觀方面，總統國情報告後，立委所提出的問題，似乎並非國情報告的本質上，所必須伴隨的事項。總統國情報告，雖然很正式，但只是眾多瞭解總統施政理念的管道之一。立法委員是專職政治活動的選舉公職人員，他們獲得總統理念的方法，比一般民眾要專業而且眾多。即使當場不明白總統理念，立法委員也可從許多不同的管道，獲得相關資訊。因此，對於國情報告的立委提問，似乎不是必須的配套措施；是故，立法院職權行使法的規定，似稍溢出憲法規定的範圍。當然，是否與憲法規定相符的問題，最終須由司法院大法官解釋來判定。在目前法律仍有效的情況下，當然仍應按照立法院職權行使法的規定，進行國情報告程序。


更重要的，是在巨觀方面，也就是從憲政的權責體制著眼。提問與回答，是權責機制之下，核心的制衡手段。吾國的半總統制，係由行政院長向立法院負責，所以在憲政理論上，應該盡量避免總統與立法委員之間的直接問答。與吾國法理相同的法國，就是採取這種作法：總統即使到了國會而演說，也不讓總統「綜合回答」議員的「提問」；而且只有等到總統離席之後，議員才有機會發言，總統也不會再回應這些議員的辯論發言。由此以觀，吾國立委是否適合提問，總統是否適合再度回應，似有斟酌的餘地。


2.至於民進黨表示，在總統大選結束之後的總統國情報告，希望立委可以質詢總統乙節：本文不贊同這樣的憲法解釋，首先是立法院職權行使法，關於聽取總統國情報告的規定，並沒有質詢的明文設計，只有「就總統報告不明瞭處，提出問題」，而總統「同意之後，所為的綜合說明」。就「明示其一，排除其他」的文理解釋方法，已可得出立委不能質詢總統的解釋。這是法律的明文規定，即使朝野願意針對此點協商，也不宜做成超出法律明文規定的結論。其次，仍可就憲政體制的體系解釋方法來觀察。前已述及，在立法院究責對象，仍是行政院時，立法委員即無質詢總統的權限。如果說，憲法尚容許立委的「就總統報告不明瞭處，提出問題」，而總統「同意之後，所為的綜合說明」，此種「低密度行為」的話，那麼質詢這一類的「高密度行為」，就很明顯超出憲法容許的範圍了。

綜合法國二００八年之後的憲法條文，以及他們二００九年的憲政實踐實例，還有吾國憲法以及相關法律的規定來看，本文贊同王金平院長所說，總統到立法院進行國情報告時，立法委員，僅能就總統報告的不明瞭之處，提出問題，而在得到總統的同意後，總統再做綜合說明。至於有論者主張，立法委員針對總統，提出國情報告的質詢一事，本文則認為與吾國憲政法理不符，不應為之。


[1] 「président de la République」。但根據當時政治情境，更宜譯為「國家元首」，因為當時的國會，與提耶爾本人都知道，這只是暫時名銜，提耶爾只是暫時性、過渡性的政府首腦而已，將來必須迎接一位君主。況且當時憲法根本還沒制定，所以整個國家體制、政府體制，都處於不確定的狀態。關於當時的憲政體制，與政府首腦的名銜，是一個複雜的問題，與本文無直接關連，於此不討論。

[2] 「國會兩院聯席大會議事規則」，在2009年6月22日，於國會兩院聯席大會集會時，修改第二十三條條文，全文如下：

「總統得於國會兩院聯席大會（Congrès），對國會發表演說。於其演講預定之開始時間，依國會兩院聯席大會主席之主持指揮，由專人引導總統，進入會議大廳。總統就定位後，國會兩院聯席大會主席，立即請總統發表演說。總統之演說結束後，總統依其進入會議大廳之相同禮儀，由專人引導，離開會議大廳。因總統演說，而召開之該國會兩院聯席大會之會議場次，於總統演說結束後，即行暫停或散會。總統演說期間，任何國會兩院聯席大會之成員，皆不得干擾（intervenir）之。

該國會兩院聯席大會之會議場次，得於總統離開會議大廳之後，再行召開，針對總統演說之內容，進行辯論。此一辯論，由國會兩院之任一政團主席，提出舉行之要求，即應進行。該舉行辯論之要求，應至遲於國會兩院聯席大會召開之前一天中午之前，提出之。此一辯論，亦得由國會兩院聯席大會之秘書處，逕行決定予以進行。

除國會兩院聯席大會之秘書處，有相反之決定外，針對總統演說內容所進行之辯論，每一政團指派一位發言人，發言人之發言時間為十分鐘。未登記參加任一政團之國民議會議員、或參議員，每一議員之發言時間為五分鐘。

政團之主席，進行辯論發言之登記。國會兩院聯席大會主席，依據政團主席登記之先後，決定辯論時發言之順序。

任何投票（vote），不論其舉行形式與實質內涵為何，一律禁止。」

值得一提的是，由於憲法規定，所有國會兩院、以及國會兩院聯席大會的議事規則，其制定與修改，都必須先由憲法委員會審查，審查合憲之後，才能對外公布。國會兩院聯席大會，於2009年6月22日早上開會，修改本條與其他條文後，立即送交憲法委員會。憲法委員會也於當天中午，立即審查通過；以備當日下午，薩科齊總統來國會演講之需。

[3] 國會兩院聯席大會議事規則第20條。至於國民議會議事規則（Règlement de l’Assemblée nationale）的紀律罰則，規定於該規則的第70條至第80條。

[4] 「le censure avec exclusion temporaire」，其意義與效力，見國民議會議事規則，第70、73、76條。

（本文僅供參考，不代表本會立場）