由於各項政策危機紛至沓來,對於各項政策之落實,常導致行政機關接受立法機關質詢其施政成效不彰。
台灣實施績效評估的經驗已久,行政院於民國40年公布「行政院所屬機關考成辦法」即為政府推動機關績效評核工作之緣起。行政院研考會成立後,即專責此項業務,並多次調整修正其制度與執行方式。民國90年起更開始朝向績效管理發展,將政府施政績效區分為「機關施政績效管理」及「個別施政計畫管理」二大主軸,強調的是要將行政院總體施政方針、機關願景、施政策略目標與績效指標之間進行緊密連結。現今政府部會管理則包含施政計畫管理、機關施政績效管理、專案追蹤管制、機關風險管理等四大項。其相關績效評估方式與概念,亦大多參考國外制度,符合國際趨勢。不過,就目前檢視政府績效管理之現狀而言,可有兩個方向進行分析。
一、績效評比指標的問題
我國現有施政計畫評核制度以三級列管計畫進行區隔,除部會及自行列管計畫授權由部會訂定評核依據外,由院列管計畫均應依院頒格式進行評論,其中屬共同項目已訂有相當統一及詳細之評分標準。至於個別指標其評核指標及衡量標準,係由主辦機關自行提出後經管考機關審議,此可因應各項計畫之不同特性設計適切之目標達成度,但值得注意的是,各機關多採對自己有利之指標,且由於經費受限或是評估目標較不明確,故常列易達成之評估指標與項目。此外,因不同機關及承辦人員對目標達成情形之不同認知,常導致難易、水準均參差不齊、評核上之不公平現象。例如,經調查發現,若欲評估清潔政策之工作成效,有些地方政府往往以垃圾車之出車數或是清潔人員出動人數來代表其政策執行之成果,甚少以顧客滿意度為其評估指標,僅列入output而非outcomes,因此對於績效評估結果是否真能反應實際成效,有待商酌。
二、績效評估主管單位的問題
我國由行政院研考會主管行政院計畫與機關等各項績效管理,包含主導指標之設計與評估等業務。不過,一旦面對外界與立法機關之質詢時,行政院對其政策評估,有很多部分皆在宣傳其施政成效,與社會大眾與立法委員對政策落實之認知,似有所落差。故,是否於行政院之外設立獨立且具有公信力、客觀性之專業考核單位或機關,以進行績效評估,應值探討。
首先,就政府評估單位而言,以美國GAO(政府課責署)為例,GAO係隸屬於國會的獨立機關,其機關主要任務,財務審計工作僅佔機關15%的工作量,大部分機關業務仍牽涉到計畫評估、政策分析及針對政府廣泛的計畫與活動決策提供相關專業意見。我國若以行政院以外之評估單位做為發展方向,可於立法部門下設立專業政府績效評估單位,或由監察院審計部進行事前指標規劃與事後專業評估,兩者皆可進行討論。此外,一旦評估政府執行不力,其評估報告是否可作為懲戒有關人員、機關整併與預算編列過程之依據等,以強化其評估效果,亦可進行探討。
其次,就民間專業評估單位而言,以美國為例,其民間機構錫拉丘茲大學坎貝爾研究所自1998年以來就與美國《政府管理》雜誌合作,每年對各州或市的政府績效進行評估,並發布評估報告,引起了政府和民眾的廣泛關注,一些州政府在對其部門年終業績進行評估時,也往往請專門的社會評估機構參與。我國遠見雜誌近年來評估各縣市之城市競爭力,頗受重視。因此,往後應有更多資源挹注中立專業或學術評估單位進行政府績效評估,以強化其績效評估之效果。
總之,如何於民眾過度悲觀看待政府績效與政府潤飾其績效之間取得平衡點,讓其績效評估之內容,實際反應執政績效,除了朝建立客觀性與具公信力績效評估機制外,亦應重視公務人員評比自身績效之再教育,轉化過度自利之績效評估觀念,此也是新公共服務精神下,進行政府績效管理所欲追求方向之一。
(本文代表作者個人意見)
