一、美國國會之助理制度


美國總統制國會與行政權是分立而相互制衡的部門，與內閣制行政與立法合一的體制有很大不同。為了有效監督制衡行政部門施政，國會便建構了完善的幕僚與助理制度，因而成國會助理制度最為健全的國家。有人甚至以「隱形政府」或「影子立法人」來稱呼美國的國會助理與幕僚，其重要性可見一斑。大致而言，美國國會的助理分為國會幕僚與議員私人助理。前者為國會依法設置行使國會法定職權之人員，後者則為議員聘用以協助其行使職權之人員。這些國會幕僚從50年代到60年到開始大量增加，至70年代達到最高峰。雖然有助於國會監督日亦複雜與龐大的行政部門運作，但卻也引發幕僚過剩與國會開支過鉅等問題，於是80年代也進行了裁減的動作。


在國會議員個人助理人數變化方面，1947年時眾議員個人助理總人數為1440人，參議院為590人。到1989年，眾議員個人助理總數為7569人，參議員助理約3837人。換言之，從40年代到80年代，眾議院個人助理人數成長超過五倍，參議院則超過六倍。而現今國會大致維持相同規模，平均而言，在80年代之後，一個眾議員約有16人以上之個人助理，參議員則高達35人以上。


在委員會助理人數方面，1971年時眾議院委員會助理總人數為729人，參議院為711人；1987年眾議院增加為2024人，參議院也增加至1074人；1994年眾議院稍減為1850人，參議院亦減為950人；1995年金瑞契推動改革，眾議院人數大幅減為1250人，參議院則維持在950人；1998年，眾議院維持1250人，參議院則略增為1002人。因此目前參、眾兩院每個常設委員會下面，均可分配超過60位助理。


此外美國國會議員助理的分工也比較細膩，在個人助理方面，大致可區分為行政助理（administrative assistant, AA）、立法主任（legislative director, LD）、立法助理（legislative assistant, LA）、個人秘書（personal secretary）、個案助理（caseworker）與新聞助理（press aides）等。在委員會的幕僚方面，則包括主管（Staff Director）和法律顧問（Counsel）, 專業人員（Professional Staff），文書與日常事務人員及新聞秘書等。

二、我國國會助理制度改革之方向


相較於美國，我國的國會助理分工比較不明確，全憑委員個人導向，已如前述。至於委員會幕僚與助理部分，除了立法院的職員外，主要黨團在每個委員會有專責之助理，但人數通常只有一人，有時甚至兩個以上委員會由同一人負責，他們通常負責聯繫黨籍委員，或隨時監控委員會開會狀況，管控相關議案之進度，但少有從事專業研究之工作。而立法院在委員會配置的職員多負責協助議事進行，也少有參與實際研究工作。


未來我國助理制度的改革方向，主要應該在強化國會幕僚與助理的專業性，同時確保委員個人助理的專業研究能力，因此可包括兩個層面：


首先、在委員會專業幕僚之部分，我國委員會欠缺立法專業之幕僚助理，實有待強化。目前立法院主要具有研究能力之幕僚組織為法制局與預算中心，其雖然會針對重要議題與委員請求協助事項，提出草案、法案評估報告、與預決算審查意見等，但真正會有效運用此等機構的立法委員實在屈指可數。如果能夠在各委員會配置相關專業之助理，直接接受委員會員會召委與其他委員之指揮來提供專業之意見，將有助委員會專業性與監督能力之提昇。此外，美國委員會助理增加之所以如此龐大，主要多是調查助理。若我國國會調查與聽證權日後能夠法制化，亦勢將有此需要。


其次、在立委個人助理方面，雖然美國國會議員近年來也有將地方助理比例升高之趨勢（參議員約有三分之一的助理放在地方，眾議員則約40％-50％放在地方，且配置於地方的比例日漸增加），但為避免立委將大部分之助理配置在選區，而弱化立委的專業性與監督制衡能力，建議應該修法明訂一定比例或數量之公費助理，必須在立法院從事立法與研究之相關工作。且這些專業之法案助理，必須具備一定的專業背景與資格。過去立法院助理工會一直希望推動國會助理執照的制度，希望立委能夠從具有專業執照的國會助理群中選聘專業法案助理，此或為可以參考的作法。


而這些專業助理的薪資待遇也予以更高之保障，否則一方面立委無法選聘到優秀的人才進入國會，另方面也可能促使助理藉權勢而牟取非法利益。根據一項2004年的研究顯示，助理薪資低於三萬元者超過總助理人數的兩成；三萬至四萬元佔多數，將近達四成六；四萬至五萬元則約佔二成；五萬元以上者不到一成。近年來經濟情況不佳，國會助理又面對立委席次減半而出現失業潮，實際薪資待遇恐怕只會更遭。薪資待遇的不佳與不穩定，也將使得國會經驗不易傳承。相對於與立法院接觸的行政院各單位國會聯絡人，立法院菜鳥助理與行政部門資深聯絡人周旋的場景將不斷上演。等到國會助理工作兩年累積一點經驗後，又離職他就，如此國會的監督能力自然難以累積強化。


而低待遇也可能促使國會助理另謀生財之道。助理有時獲得立委首肯，有時則藉委員辦公室名義，狐假虎威，來協助民眾或廠商向行政部門關說施壓，從中牟取利益、或收受辦事協調費用、或接受民眾回饋、或接受政治獻金等。結果造成助理不專心於協助問政與立法工作，反投注大量心思於利益與違法之事上。這些都是助理制度與薪資待遇結構不合理所可能產生的嚴重流弊。

三、結論


吳成典被起訴之案例，凸顯了我國助理制度的結構性問題，包括：助理的編制與預算和實際需求情況產生落差、區域立委將大部分公費助理資源挹注於地方選區之服務、法案助理缺乏專業與良莠不齊、助理待遇偏低且工作不穩定等。而這些結構性問題將更深遠地影響立法委員的專業問政能力。


在面對行政部門的龐大人力與資源下，沒有健全的助理制度，國會將難以發揮有效的監督功能。長期來看，行政與立法互動的過程中，國會將更難展現監督制衡能力，自主性終會不斷下降。完善的國會助理制度將是提昇立法院地位與功能的重要基礎，其改革實刻不容緩。

（本文代表作者個人意見）