根據「台灣高速鐵路股份有限公司財務報告」（民國九十七年及九十六年六月三十日），台灣高速鐵路股份有限公司（以下簡稱台灣高鐵公司）因營運初期營業收入尚未達規模，折舊費用及利息費用之負擔甚大，截至民國97年6月30日止，累積虧損535.4億元，已達實收資本額二分之一。今（98）年台灣高鐵公司更因財務狀況不佳，不僅自98年3月16日起調整減開列車班次，且將使高鐵新增三站（苗栗、彰化與雲林）計畫原訂於民國100年完成的目標延宕，引起各界關切。筆者有感於最近社會輿論對高鐵因運量需求未達預測面臨經營困境，政府是否該介入解決，提出多項質疑及爭議。鑑於高鐵計畫一路走來已逾十餘載，崎嶇坎坷，目前雖已全面進入正常營運階段，但財務危機是不爭的事實；為避免高鐵危機擴大，造成政府必須自籌至少4000億以上，與台灣高鐵公司終止合約、收回土地並強制收買，由全民承擔全部風險局面，以及社會經濟效益的損失，就高鐵建設計畫推動過程所參與及了解部分，提出評析意見與建議，就教於各界先進。
一、背景說明
依據交通部自79年完成高鐵建設計畫「台灣西部走廊高速鐵路可行性研究」，興建高鐵之必要性與重要性共包含四方面：
（一）70年代期間交通設施投資嚴重不足，造成都市內及城際間交通極為壅塞之現象。
（二）預估中山高拓寬、第二高速公路及西濱快速道路工程完成後，未來城際運輸仍供不應求，須及早因應。
（三）經評估高鐵、航空、改善台鐵及興建第三條高速公路等替代方案，由於高鐵運量大、速度快、準點度高、用地省、空氣污染低、能源使用效率高、乘坐舒適、安全性高、可落實發展大眾運輸政策、減緩小汽車之使用率等優點，具有市場競爭優勢並符合運輸政策，是未來較佳之城際運輸工具。
（四）高鐵具極高之經濟效益。
二、高鐵改採徵求民間投資（BOT）方式辦理之緣由
因應世界公營事業民營化潮流趨勢，交通部為減輕政府財政負擔，促進交通建設計畫興建營運效率，自80年10月起著手草擬「獎勵民間參與交通建設條例」（以下簡稱獎參條例）草案條文，推動民間參與交通建設立法相關工作。
事實上，政府推動任何一項公共工程建設，都必須負擔全部的風險，包括工程延誤所增加的成本以及初期營運的虧損等，最後都是全民負擔。當時在高鐵必須及早興建之前提下，政府自然會以由政府興建及民間投資興建兩者，進行適當的風險管理與評估，就財務及效率之風險之差異作出抉擇。計畫推動初期，因鑑於高鐵興建有其重要性及急迫性，加上當時最重要的法源獎參條例尚未通過，以及國內尚未有民間參與案例經驗下，以高鐵計畫規模之大，所涉及系統技術、整合、財務及法律等層面，以及政府與民間之權利義務關係劃分等問題，其複雜程度龐大，皆須審慎研析，不宜貿然推動，故決定高鐵計畫之興建由政府編列預算執行，至於未來之營運則考慮交由民間負責，並同時推動獎參條例立法工作。
但是於82年7月立法院審議高鐵83、84兩年度特別預算時，將高鐵規劃及用地取得等所需預算，表決通過「高鐵預算建議全數刪除，由民間興建」，以減輕政府財政負擔並引進民間效率。83年12月獎參條例立法院三讀通過，總統公佈施行，交通部即依據獎參條例規定，改以民間參與方式來推動高鐵建設。
三、評析意見
（一）因目前交通運輸營運的整體大環境，和高鐵規劃、興建之初有很大的出入，使得當年政府委託顧問公司所做的運量預測與目前高鐵實際運量有高估情形，造成原規劃之財務計畫產生落差。
由於計畫推動當時正值正處國內航空榮景期，松山機場巔峰時間每小時起降37班次，交通部自79年完成高鐵建設計畫「台灣西部走廊高速鐵路可行性研究」獲致計畫可行並經行政院核定後，即積極推動高鐵建設，依據政府在82年所進行的高鐵運量預測，那時對高鐵的載客率相當樂觀，通車第1年的每日運量即高達20萬人次以上，高鐵公司投標時的預測值降為每日17.9萬人次。
如今客觀條件已不復當年，依據高速鐵路工程局統計資料，目前平均每日運量僅有8萬人次。由於當初台灣高鐵公司在投標時所做出的融資安排及財務規劃都是以政府委託顧問公司所做的運量預測做為基準。因此，在現況運量不足情況下，致使台灣高鐵公司產生財務困難，如果未來運量需求仍未達到預期，其財務持續惡化的情況下，依據交通部及台灣高鐵公司依興建營運合約第12.3條規定，與融資機構委任代理行使權利之交通銀行，所共同議定之三方契約，政府勢必啟動強制收買機制。顯示我們應儘速瞭解市場的變動，思考如何讓高鐵持續正常營運，並擬定新的融資計畫，這將會是我們即將面臨的挑戰之一。
（二）第一聯貸銀行自有資金的利率高達年息8.1％，不符合國際及市場利率水準。
根據「台灣高速鐵路股份有限公司財務報告」（民國九十七年及九十六年六月三十日），民國97年上半年台灣高鐵公司所支付金額中，利息佔37％，折舊佔43.2％，其中台灣高鐵公司能運用的僅佔19.8％，財務結構已產生問題。回溯計畫推動過程，民國89年初成立聯貸時，其中長期放款約新台幣2790億元貸款部分，按使用資金來源不同而細分為5大項，其中銀行自有資金部分為其中一項，係按台銀及兆豐商銀基本放款利率平均值計算，且自民國95年1月起，按規定銀行基本放款利率不得自行任意調整，而聯貸調整利率須經全體銀行通過，因過去曾有少數銀行反對調降利率，以致拖延迄今。
目前在政府協助下，台灣高鐵調降貸款利率案，民國97年9月2日雖與銀行團達成初步共識，台灣高鐵貸款390.64億元部分，貸款利率將從原先8.1%降至4.5979%，預估台灣高鐵每年將省下近14億元的利息支出，有利高鐵收支平衡，惟目前仍尚未完成降息修約手續。
（三）當初財務規劃中的資產折舊攤提不符實際，由於本案為35年期之BOT計畫案（包括興建期間），期滿後得繼續營運，但目前所有硬體設備，包括：橋樑、隧道、路基等，都必須在28年內攤提完畢，造成每年160餘億的折舊攤提，如此龐大的帳面損失極不合理。
（四）依據日本及歐洲高速鐵路經營經驗，高速鐵路運量將在營運後第3～4年才能達到較為大量的經濟規模，才能使營運收入及成本支出約可達到損益平衡的狀態，預計15年才能回收成本。
以1964年日本所建造世界第一條時速200公里的高速鐵路新幹線子彈列車為例，營運7年才達到平均載客45萬人/日，尖峰超過百萬，並將十億美金投資連本帶利還清。據台灣高鐵執行長歐晉德指出，國際上經營高速鐵路國家的經驗，需要經過15年的時間，才能回收成本，如法國高速鐵路經營在配合土地開發下12年才回收成本；韓國高速鐵路則是預計第12年回收成本。
（五）作為一個有能力有智慧的主政者，其思慮應在於如何使全民負擔風險降至最低、如何分散風險以及如何提高效率降低其成本。因此，考量在金融風暴席捲全球，以及國內經濟不景氣現況下，政府應分擔民間企業無法分擔之風險，提供如促成融資降息等應有的協助。
由於大型BOT案背後係為專案融資（project financing）的架構，依據理論，專案融資是一種以投資專案的未來淨營收作為還款保證的借款安排，為政府、投資人與融資者共同分擔投資風險的投資策略。因此，民間參與投資案中，政府、投資人與融資者三者間是共同公平分擔投資風險、追求三贏的合作夥伴關係；在政府、投資人與融資者三者間風險負擔之分配，是根據「誰的能力大就由誰來負擔」以及「三方面公平分擔」的兩原則來分配。
歸納政府與全民所面臨風險包括：
1、因高速鐵路為台灣南北交通動脈，政府已投入大量預算辦理用地及區段徵收，不能中斷營運，如果台灣高鐵公司需求未達預期因財務缺口致無力繼續營運，且無善後能力，則政府有必要終止合約、收回土地並強制收買其地上物及營運資產，維持營運，以取信於民。政府將必須在預算法限制下，籌措4,000億元以上經費，強制收買高鐵地上物及營運資產，並承擔未來營運以及財務風險。
2、若未來高鐵改為公營事業，政府必須設立新營運組織，並立法通過相關組織條例，且必須重新訓練高鐵營運、安全等相關人員，救救公司接續形成的混亂及服務品質的下降，政府必須概括承受。
3、若依獎參條例第四十四條第二項規定，政府可同意及融資機構另組公司或再徵選其他民間機構繼續營運，並由該民間機構負擔收買價金之一部或全部。惟此一過程，由於高鐵資額龐大、風險高，是否有民間機構願意承接此一燙手山芋，且必須依據政府採購法規定，招標與移轉時程冗長，期間就必需由民眾負擔高鐵是否能維持正常營運風險，並造成社會資源的損失。
四、結論與建議
（一）目前高鐵因運量需求未達預測而面臨經營困境，建議政府故對三方合約之契約變更予以明確妥善處理，協助台灣高鐵公司解決困境，與融資機構協商提供前三年年席0.1％的最低還本額度，以符合台灣高鐵公司的財務運作。政府在此種情況下，不需給予台灣高鐵公司任何融資救濟，而僅在政策上予以協助。因此，並無所謂的圖利高鐵，而是圖利政府與全民，值得主事者省思。
（二）高鐵興建營運合約之執行期間長達35年，且為國內首宗，因此，合約執行勢將面臨許多困難障礙，欲期合約執行順利，將需政府發揮整體的力量，貫徹只許成功不許失敗的信念，當然民間機構亦須抱持著堅定不移的決心，發揮最高的活力與效率，兩者同心協力本著合作夥伴態度，高鐵才能提供民眾優質的運輸服務，成功落實獎勵民間參與（BOT）精神。
（三）未來應即定期依據國內社會經濟與運輸市場環境現況，檢討市場需求水準，並將運量預測結果反映到高速鐵路營運財務規劃，確保收支平衡。
（四）政府並應依據客觀環境重新擬定整體城際運輸系統發展策略，整合大眾運輸市場，構建無接縫的大眾運輸系統，創造有利大眾運輸發展的環境，並排除無效率與非理性競爭。